广州市处置旧村庄更新改造拆迁留守户的实践探索(下)

发表时间:2020-03-31 所属分类:

三、政府裁决制度评价

 

对于拒不签订拆迁补偿安置协议和拒不搬迁的少数村集体成员,由多数村集体成员或村社集体申请政府裁决并要求限期搬迁,是2019年广东省“三旧”改造新政的一大亮点。这项内容体现在粤府〔2019〕71号文第16条。可以说,这是迄今为止,在旧村庄更新改造领域当量最大的“核武器”。广州市2016年施行的“1+3”城市更新政策和粤国土资规字〔2018〕3号文虽有类似规定,但两者的效力层次无法与粤府〔2019〕71号文相提并论。粤府〔2019〕71号文是破解旧村庄更新改造拆迁僵局最有力的政策工具。若该项政策得以贯彻执行,并在执行中不打折扣,将对旧村庄更新改造过程中的留守户形成威摄,促使留守户作出理智决择,为改造主体、合作企业节省巨量的人力、时间和金钱成本,大大促进更新改造进程。

 

不过,上述愿景或许只是城市更新主管部门、城市更新行业一厢情愿的设想。该项裁决制度能否贯彻执行,并且在执行中不打折扣,取决于市、区两级政府和法院。

 

从区政府的角度,会考虑此项裁决的职权依据是否充分,能否经得起上级政府和法院的审查,会不会引起不好的社会效果。鉴此,各区政府不太可能积极履行该项职责,主要有以下3方面的原因:

 

第一,该项政府裁决是广东省政府自行创设的机制,缺乏上位法依据。目前关于收回农村集体土地使用权的法律规定,只有《土地管理法》第六十六条、七十七条和七十八条有相关规定,但这些规定与旧村庄更新改造没有关联。农村集体经济组织在旧村庄更新改造过程中能否收回村民住宅房屋的土地使用权,以及通过什么程序收回该土地使用权,现行土地管理法规和土地利用政策均无明确规定。业界对该问题的认识也存在较大分歧。粤府〔2019〕71号文第16条关于通过政府裁决收回村民住宅房屋土地使用权的规定,确属地方政府的创举,但这一创新机制缺乏直接的上位法依据。

 

第二,执行这种缺乏上位法授权的地方创新制度能否经得起行政复议和行政诉讼的审查监督,会不会败诉,区政府拿捏不准。

 

第三,政府裁决具有强制执行力,在执行中会不会更加激化矛盾,造成恶劣社会影响,区政府对此也心中无数。

 

从上述因素判断,各区政府在履行上述裁决职权问题上,可能偏保守,最终很可能以各种理由将裁决申请拒之门外,或者久拖不决。

 

法院则会更多关注政府行使此项裁决权是否符合现行法律的规定。在法官看来,粤府〔2019〕71号文第16条缺乏上位法依据,且这一举措只是经由政策创设,不是通过立法程序确立的,法律位阶相当低。政府运用这种低层级的裁决机制剥夺受《物权法》等基本法规范保护的农村村民宅基地使用权,存在程序不正当和实体依据不足的问题。因此,此类政府裁决作出后,极有可能会在行政诉讼中被撤销,或者会在强制执行程序中被法院裁定不予执行。

 

由此看来,政府裁决制度在实际操作中不太容易实施。在粤府〔2019〕71号文出台前的征求意见阶段,法院系统、政府法制部门就第16条提出保留意见,端倪隐约可见。广东省政府对该项新政也不敢寄以厚望,并为此留有后手。粤府〔2019〕71号文第18条明确规定,发挥政府补位作用,对于市场主体已按第16条的规定操作,但项目仍难以推进的,市场主体可申请退出,将项目转为由政府主导的方式推进。言下之意,旧村庄更新改造项目采用自主改造、合作改造模式无法克服拆迁障碍时,改由政府征收储备方式推进。

 

不管怎么说,该项新机制毕竟创建起来了,对于城市更新主管部门和城市更新行业来说,这是值得期待的一项新制度。

 

四、现行法律政策框架下可行的解决办法

 

综合上述见解,对于自主改造、合作改造类的旧村庄更新改造项目中的拆迁纠纷,在现行法律政策框架下可行的解决办法,宜按以下步骤实施:

 

第一步,遵照民主议定程序表决通过改造方案和拆迁补偿安置方案,并呈报政府审批同意。只要同意票数达到全部集体成员的三分之二绝对多数(三分之二是广东省政府的规定,也符合农村集体经济组织管理法规的要求。但按广州市政府的要求,同意票数须达到80%)并取得政府批复,即形成对所有集体成员有法律约束力的决议,村社集体可敦促每一个集体成员签署拆迁补偿安置协议,及时搬迁。

 

第二步,对于少数拒不执行集体决议的成员,村社集体可适用集体经济组织章程对拒不签署拆迁补偿安置协议和拒不搬迁的少数集体成员实施内部惩处,限制、剥夺其股份分红和福利待遇,促使其签约和搬迁,由村社集体收回村民宅基地使用权。这种做法符合农村集体资产和集体经济组织管理法规以及省、市“三旧”改造政策的规定,又能节省时间和成本,是最佳方案。

 

第三步,经村社集体实施惩处仍然拒不签约也不搬迁的,由村社集体或已签约的多数集体成员作为申请人、以拒不签约和搬迁的成员为被申请人,向项目所在地区政府申请裁决,请求政府责令被申请人限期搬迁。

 

如区政府不愿意依照粤府〔2019〕71号文的规定履行裁决职责的,村社集体得反复与政府交涉,必要时借助行政复议、行政诉讼机制督促政府履职,这样才能拿到裁决书。

 

第四步,政府作出裁决之后,改造主体及时与留守户协商谈判,双方妥协,促成留守户签约和搬迁。这种情形下的协商谈判,对于改造主体而言,进可攻退可守,谈成了可节省行政复议、行政诉讼和强制执行的时间和耗费,谈不成则申请强制执行。对于留守户来说,此时已缺乏谈判筹码,妥协的机率比较大。因此,取得政府裁决上方宝剑后,改造主体还需与留守户进行最后一次协商,避免强制执行。

 

第五步,最终无法协商一致,留守户拒不执行裁决的,由作出裁决的政府申请法院强制执行。

 

黄家章

黄家章 | 广东诺臣律师事务所主任、高级合伙人

供   稿 | 黄家章律师团队

排   版 | 麦瑞婷

核   稿 | 苏慧英