规划行政诉讼的办案思路

发表时间:2020-04-02 所属分类:

我们在处理土地相关诉讼纠纷的过程中,常常也会接触到因城乡规划问题引发的各种行政纠纷案件。如居民因为光照、通行问题等对规划部门提起的行政诉讼案件,单位或个人未取得规划许可进行建设被罚款或强制拆除引发的行政诉讼案件,单位或个人对自己取得的建设规划许可证记载的土地用途有异议提起行政诉讼等等情形。

 

本文将结合判例及本团队代理疑难复杂土地诉讼的办案经验,与各位聊聊与城乡规划有关行政诉讼案件的办案思路。

 

城乡规划的通识介绍

 

在开聊之前,让我们先来做一下城乡规划中的通识介绍。

 

(一)城乡规划的概念

 

城乡规划是各级政府统筹安排城乡发展建设空间布局、保护生态和自然环境、合理利用自然资源、促进维护社会公正与公平的重要依据,具有重要公共政策的属性。城乡规划是按照法定程序编制和批准的,以图纸和文本为表现形式。

 

(二)城乡规划、土地利用总体规划与国土空间规划

 

以前我们常听说,建设需要符合“两规”。“两规”所指即土地利用总体规划(以下简称“土规”)及城乡规划(以下简称“城规”)。为了便于大家理解“两规”的不同之处,我们制作了对比图。

 

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图一:土规城规对比图

 

土规强调的则是对农用地特别是耕地和基本农田的保护,控制农用地转用的规模,特别是城乡建设用地的扩展规模。而城规强调的是对城市用地规模和结构的管控。

 

过去,由于两规的主管部门不同、适用法律不一、用地分类标准各自为政、编制依据基础资料有别、统计口径差异等,两规对建设用地的定义外延不同,引发矛盾突出。

 

举例而言,如本来土规图示为建设用地的土地因为部分套入控规图中属绿地,导致无法全部用于建设,占用了紧俏的建设用地指标。

又如部分地区在编制“土规”时会将尚未进行开发建设的建设用地或绿地等调整为农用地,又导致了城市用地综合管控的混乱。

 

两规之间的矛盾常常阻碍了人们进行正常的土地利用开发,由此也引发了不少的行政诉讼。

 

正是为了解决两规之间的矛盾,2018年3月国务院机构改革,原主管土规的国土资源部职能与原主管城规的住房和城乡建设部的职能被合并至了自然资源部,从而为两规合一提供了组织基础,此后不再区分土规与城规,统一为国土空间规划。

 

(三)城乡规划分类

 

城乡规划中的重点是城市规划及镇规划。城市规划及镇规划分为总体规划和详细规划。而详细规划又分为控制性详细规划(以下简称“控规”)和修建性详细规划(以下简称“修规”)。

 

 

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图二:城乡规划分类

 

而这其中,要数控规与我们生活最息息相关。控规以“单元”划分编制范围,进而对单元内建设用地性质、使用强度和空间环境等内容做出安排与控制,确定各单元的主要用途、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施配套等强制性内容。

 

修规是以城市总体规划、分区规划或控规为依据,制订用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工的规划设计。城镇建设工程在进行设计施工前,需要先向规划主管部门申请针对本建设工程的具体修规要求,之后才能在修规的具体要求下进行设计施工。

 

在对城乡规划有了通识了解之后,我们再来谈谈行政诉讼中与城乡规划问题有关的那些事儿,了解我们应如何应对城乡规划有关的那些行政诉讼。

 

城乡规划或规划行为是否具有可诉性

 

如前面概念所述,城乡规划是具有重要公共政策属性的。规划的编制、修改及审批等行为,因其属于针对不特定对象作出的面向未来的一般性调整,因此具有抽象行政行为的特征,一般情况下不能直接对其提起诉讼。

 

但行政机关对控规方案作出的批复或依据控规作出的具体行政行为,如颁发或不予颁发《建设工程规划许可证》的行为、国有土地使用证土地用途错列、规划调整导致当事人土地权利无法实现、对建筑物作出违建定性等行为,这些行为针对特定主体,对其权利义务直接产生影响,将控规内容具体化的行政行为,则具有可诉性。

 

举例而言,如马某对政府的控规局部调整不满申请行政复议,复议机关决定不予受理后,马某对复议结果不满向法院起诉,案件经过一审二审,马某的诉讼请求最终还是被依法予以驳回。

 

法院认为,根据《城市规划编制办法》(建设部令146号)第三条、第七条之规定,控制性详细规划属于公共政策,不是具体行政行为。本案中,马某提出的行政复议请求系不服市规划局对案涉地块控制性详细规划进行局部调整的行为,也不是具体行政行为。因此,马某提出的行政复议申请不符合行政复议法律法规规定的行政复议受理条件。复议机关决定不予受理,并无不当。

 

【详可参考案例浙江省高级人民法院(2013)浙行终字第7号行政批复纠纷案】

 

又如,某栋楼居民认为隔壁住宅楼的建设影响其住宅日照采光,那么正确的姿势针对规划部门颁发《建设工程规划许可证》的行为侵犯了其相邻权进而起诉要求撤销该《建设工程规划许可证》,最终经两级法院审理,实体审查了规划部门核发的《建设工程规划许可证》。

 

【详可参考最高院公报案例:念泗三村28幢楼居民35人诉扬州市规划局行政许可行为侵权案】

 

城乡规划有关行政诉讼案件的办案思路

 

(一)起诉规划有关具体行政行为的办案思路

 

还以前述居民起诉规划局要求撤销该住宅楼《建设工程规划许可证》的最高院公报案例为例。

 

首先要看规划许可行为实体上是否符合法律法规或技术规定的要求。规划局在核发《建设工程规划许可证》时是否有进行审查建筑图纸、测算日照间距比、工程定位、核准验线等工作,是否合理考虑了相邻建筑的间距问题。想要对规划局本身作出的有关结论进行推翻的,需要依赖专业机构对于违反规划有关规定的问题进行科学测算,并以测算报告作为侵权事实的证据依据。

 

其次看规划局作出规划许可行为所依据的该地段的控制性详细规划是否依法进行了公示并且获得了合法的审批。根据《城市规划编制办法》第十六、十七条规定,城市详细规划的编制、调整都应当依法向社会公开,并听取公众意见。公开可以通过公示、征询、调研、座谈等形式来听取吸纳专家及公众意见。

 

又根据《中华人民共和国城乡规划法》,城市、镇及县级人民政府规划主管部门要根据所在城市、镇及县级总体规划的要求,组织编制控制性详细规划,经本级人民政府批准后,报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。

 

最后看规划许可行为作出时的程序是否合法。当事人需要对规划局作出涉案《建设工程规划许可证》前的提出建设申请——规划主管部门提出建设工程规划设计要求——规划主管部门协调有关部门审定建设工程初步设计方案——规划主管部门审核工程施工图——核发《建设工程规划许可证》等程序进行逐一质证,从中挖掘是否存在违反程序的细节进而认定规划许可行为违法。

 

(二)控规制定或调整导致证载土地用途与规划用途不一的办案思路

 

对于土地使用权证颁发在前,控规制定或调整在后的情形,当事人权益的保护本是可以通过向有关部门反映其对调整规划内容的意见等途径实现的。

 

若前述办法无法达成当事人目标,当事人也无法锁定某一规划行为进行起诉的,当事人可考虑以确认控规制定或调整违法、控规调整影响土地权利实现为由要求给予相应补偿。

 

以广东省高级人民法院(2017)粤行终297号规划审批行政纠纷案为例,该案中由于地方政府、规划部门在在编制、审批控规的过程中,对于明确的有直接利害关系的当事人未履行充分告知义务,亦未在作出不利于相对人的行政行为前告知并听取其陈述、申辩。

 

该经审批通过的控规使当事人土地原有用途“住宅”调成了“防护绿地”,导致其土地使用功能改变,用地价值降低,构成程序违法。但鉴于控规已经实施,如撤销将会破坏基于控规所衍生的社会秩序,损害不特定社会主体的信赖利益及社会公共利益。

 

因此,法院判决确认地方政府批准控规的行为违法但不予撤销,并由政府对当事人造成的损失采取补救措施。

 

又如山东省高级人民法院(2019)鲁行终1937号土地行政补偿纠纷案中,法院认为,政府及自然资源局因公共利益需要对土地进行了规划调整,将土地用途由综合用地(建设用地)变更为林地(非建设用地),致使当事人难以按原登记用途继续使用涉案土地,影响了土地权利人目的实现。

 

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条及《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条有关为公共利益需要收回土地的规定,政府应当及时收回当事人的土地使用权,在不具有法定阻却补偿事由(如闲置土地等)的情况下,应当对当事人给予相应补偿。

 

具体来说,行政机关因公共利益需要调整土地用途的,应当根据土地面积、剩余土地使用年期、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等,参照市场地价水平经专业评估后,对原土地权利人予以补偿。

 

(三)对城乡规划主管部门的违法建筑定性不服的办案思路

 

城乡规划主管部门具有处理违法建筑的法定职权,但许多地方在综合执法改革中将违法建筑的处理权集中给了城市管理综合执法部门。

 

以广州市为例,《广州市城乡规划程序规定》将违法建筑的处理职权赋予了城市管理综合执法机关(以下简称“城管机关”),但要求城管对违法建设进行立案调查后,认为属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”或者重大、复杂、难以处理的,应当征求城乡规划主管部门的意见。

 

在此情形下,城乡规划主管部门对于违法建筑的定性往往是以内部复函形式回复给城管机关的,城管机关则会依据复函意见作出违法建筑的处理决定。在复函内容没有外部化之前,我们仅能对城管机关作出的违法建筑处理决定提起诉讼。而当复函内容经诉讼或申请政府信息公开的方式公开后,若利害关系人对城乡规划主管部门的违法建筑定性不服的,也可对复函内容提起行政诉讼。对复函内容提起诉讼后,即可循本条第(一)项“起诉规划有关具体行政行为的办案思路”的内容制定有关诉讼策略。

 

【详可参考广东省高级人民法院(2017)粤行再3号规划管理行政纠纷案】

 

(四)小结

 

实务当中与城乡规划有关的行政诉讼案件类型还有很多。而城乡规划又是一门游走于社会科学、人文科学和自然科学之间的,内容十分庞杂的市政管理职能!因此,要对规划或规划行为提起行政诉讼,除了需要具备过硬的行政诉讼基础技能之外,还需要了解城乡规划方面的专业知识。

 

作为专注于疑难复杂土地诉讼的福律阁土地诉讼团队中的一员,就得知其然并知其所以然。路漫漫其修远兮,吾将上下而求索。谨以此文与律师同行们分享,希望能抛砖引玉与各位一起学习。

 

最后,关于疑难复杂土地争议解决的更多专业知识,敬请期待我们的新书《土地争议行民交叉裁判规则与案例解析》将于2020年3月出版上市。

 

 

宋静

宋静律师团队 | 广东诺臣律师事务所

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 麦瑞婷

核   稿 | 苏慧英