简评广东省国土资源厅发布的《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》

发表时间:2018-04-24 所属分类:诺臣论文

2018年4月8日,广东省国土资源厅发出《关于深入推进“三旧”改造工作的实施意见》(粤国土资规字[2018]3号,下简称3号文),主流媒体悉数称之为“重磅”发文。3号文之重,重在进一步强化了改造地块的标图建库工作,明确了不同情形下的项目改造申请主体,加快了“三旧”改造项目的行政审批流程,规范了“三旧”改造的供地机制。但在笔者看来,重磅之“重”,在于该文确定指导思想上的直言不讳,突破现行法律法规规定的直接大胆处置权利人土地权益的简单粗暴!有点小任性的3号文的发布,必将引起“三旧”改造执行的政策产生重大变化,利益各方务必予以重视。

 
一、要对3号文的性质有清醒认识

 
尽管大家对3号文推崇备至,但我们仍要清醒地认识3号文的文件性质和效力。3号文只是一份省级职能部门发布的内部规范性文件。说3号文是省级职能部门发布的,因为3号文的发文单位是省国土厅,也就意味着3号文不能和省政府发布的文件精神和内容有抵触和冲突,否则抵触和冲突的条款不产生法律效力。说3号文是内部的,因为文件的接收对象是省政府其他职能部门和下级人民政府,也这就意味着相关行政机关在具体的行政执法过程中,不宜在行政法律文书上直接援引该文件,当然,一旦依据该文件作出的行政行为被复议或诉讼,执法机关可以引用该文件的内容作为抗辩理由。说3号文是规范性文件,因为文件的出台程序较为随意,也就意味着3号文不能的相关法律法规产生冲突,如果存在冲突的则冲突的部分无效。

 
所以我们必须充分、全面、深入认识和考量3号文的相关规定,防止和上级文件以及法律法规相互抵触,那么我们为之鼓呼的3号文,效力就可能大打折扣,这是我们认识3号文的一个必备前提。

 
二、3号文对“三旧”改造政策目标的暗度陈仓

 
广东省的“三旧”改造政策,缘起于2008年,经由原国土资源部在广东省试行节约集约用地试点,积极推进旧城镇、旧厂房、旧村庄的改造。2009年8月25日,广东省人民政府正式发布了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府[2009]78号,下简称78号文),78号文堪称广东省“三旧”改造的行动纲领。该文在文首即开宗明义规定了探索“三旧”改造政策目的在于,大力推进节约集约用地,千方百计盘活存量土地,统筹保障发展和保护资源。但这一政策目标在3号文中又有怎样的演绎呢?严格来讲,3号文对“三旧”改造政策出台的初衷已经有点遗忘,尽管在文件的首部列举了几份上级文件,但全文没有任何文字重复78号文设定的这一目标。反而让笔者有点别扭的是,在3号文加强土地规划保障的部分读到,统筹增量与存量“三旧”改造地块的目的(之一)竟然是“充分保障建设用地规模”!(见第二条第(四)项“各地应统筹安排新增与存量用地……将具备改造条件、近期可能实施改造的”三旧“用地全部纳入规划范围,充分保障建设用地规模”)

 
充分保障建设用地规模?在土地资源捉襟见肘的今天,《中华人民共和国土地管理法》的规定中,不止一次出现控制建设用地总量的规定!可3号文所要实现的任性的小目标,好像听起来是不是和法律法规追求的土地管理价值目标有点不太协调,反倒和房地产开发企业的口吻有些相似呢。笔者真心希望只是自己对文件解读不到位的感受,否则的话,土地有效管理,集约解决土地,就可能是一句空话!

 
三、3号文对利益调整的简单粗暴

 
尽管“三旧”改造政策的目的在于集约节约利用土地,盘活存量土地,但必须承认,这一政策同时也是不同市场主体利益分配和整合的契机。机遇与风险并存,在贯彻执行“三旧”改造政策过程中,如果未能做到未雨绸缪,充分筹划,对各方主体的利益充分保障和依法分配,反而可能形成新的纠纷。可笔者杞人忧天的发现,3号文中对“三旧”改造过程中各方利益保护尚不到位。例如,对于难以独立开发边角地、夹心地、插花地的处置,3号文别出心裁地设置了修改规划连片开发(见第二条第(五)项“对于连片改造中……边角地、夹心地、插花地等零星土地……申请修改土地利用总体规划……),却根本没有提及对这些地块上的土地所有权人或使用权人如何补偿的事项。

 
又如,对于农村集体经济组织的土地已经流转给他人使用的,仍确定了农民集体经济组织为改造主体(虽然同时规定了经集体经济组织表决同意可以由受让人或承租人作为改造主体,但结合农村集体经济组织的管理现状,我们完全有理由认定,受让人或承租人作为改造主体的可能性微乎其微),但对受让人和承租人的利益如何保障却矢口不提。

 
3号文对”三旧“改造过程中本应当注意保护的利益主体挂一漏万,可能引起利益主体的纠纷和争议,大大延缓”三旧“改造政策推行的效率。

 
四、3号文对现行政策的大胆突破

 
广东省政府的78号文奠定了广东省”三旧“改造政策的基调,但笔者经过仔细对比,发现3号文对78号文的不少限定都有大胆的突破。

 
例如,对于”三旧“改造过程中涉及土地征收是否需要履行听证程序的问题,78号文仅仅规定了”凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的,在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下,不再举行听证、办理社保审核和安排留用地“(见第(六)条第(十七)项”凡用地行为发生时法律和政策没有要求听证、办理社保审核和安排留用地的,在提供有关历史用地协议或被征地农村集体同意的前提下,不再举行听证、办理社保审核和安排留用地“),3号文却偷梁换柱,直接作出了”涉及土地征收的,经农村集体经济组织表决同意,可不再举行听证、办理社保审核和安排留用地“的规定(见第四条第(十)项”规范“三旧”改造涉及边角地、夹心地、插花地(以下简称“三地”)报批方式……涉及土地征收的,经农村集集体经济组织表决同意,可不再举行听证……),殊不知这一大胆举措,同时违反了国土资源部于2004年5月制定的《国土资源听证规定》(见第十九条“有下列情形之一的,主管部门在报批之前,应当书面告知当事人有要求举行听证的权利:(一)拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案的)”,以及其后同年出台的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》(见第十一条“在征地依法报批前,当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户,对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的,应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证”)。上述规章和文件中,均对征地依法报批前,被征地农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。

 
另外,对于涉及违法用地完善历史用地手续的问题,78号文明确限定对2007年6月30日之后发生的违法用地不适用完善用地手续的意见(见第二十一条“完善”三旧“改造中涉及的各类历史用地手续工作应当在2012年前完成,之后第十七、十八、十九、二十条不再执行。2007年6月30日之后发生的违法用地不适用上述完善用地手续的意见”)。但3号文却自作主张将这一时限延长到了2009年12月30日之前(见第三条第(六)项“对于无合法征地手续或手续不完善,实际已实施征地(2009年12月31日前已签订征地协议)的历史用地,按照用地发生时的土地管理法律、法规及政策落实处理(处罚)并完善征地手续后,以土地权利人作为改造主体。

 
3号文对现行政策的突破,在细微之处的适用上,在具有特色的个案中,就可能给行政机关的执法挖”坑“,不能不引起我们的警惕。”三旧“改造政策本身就是在法律与现实之间趟出的一条路,我们应当谨慎发挥,避免在解决历史遗留问题的同时,制造出新的历史遗留问题。

 
对于舆论呼声甚高的3号文的出台,笔者并非想去唱反调,只是本着讨论出真知,交流求进步的目的,对进一步完善3号文的若干规定与各界同仁们一起探讨,共同推动广东省首创的”三旧“改造政策走向全国,卓成典范!

 

供稿人:宋静