论村民权益救济机制的完善

发表时间:2010-11-22 所属分类:诺臣论文

[阅读提示]本文作者是我所曾祥敏律师,曾律师获中山大学法学硕士学位,法律底蕴深厚,办案水平高,工作之余笔耕不缀,常著文论说法律问题。本文是曾律师的硕士毕业论文。

    摘  要
    本文围绕村民自治组织与自治成员发生争议时,村民权益的救济这一核心问题展开讨论。文章首先分析了村民与村民委员会争议产生的现状与原因。在此基础上,文章提出了分别从内部和外部对村民权益救济体系进行完善的设计。外部救济包括行政机关救济和权力机关救济,以及司法救济。文章重点讨论了司法救济手段的运用,通过分析村委会行为是否具备行政可诉性问题,文章排除了村委会的行政诉讼被告资格,并进而提出通过民事诉讼渠道解决村民与村委会的争议应是纠纷解决的主要渠道。内部救济主要是完善村民自治体的内部治理制度,包括完善村民会议制度,确立村民代表诉讼制度,建立村委会成员个人赔偿责任制度等。

    关键词:村民自治 村民委员会 行政主体 司法救济
  引  言
村民作为我国村民自治的主体,在享有普通公民依法都享有的宪法、民事、行政等法律所赋予的权利外,还享有村民自治权。本文所讨论的村民权益泛指村民依法所享有的相关法定权利。近年来,村民权益救济的问题凸现出来,村民与村集体之间发生争议的数量呈增长趋势,且此类争议的解决有一定难度。如某地村民就村集体收益分配不公问题起诉村委会,有的村民循民事诉讼渠道起诉,有的村民循行政诉讼渠道起诉,均被法院裁定不予受理或者驳回起诉,理由是村委会与村自治组织成员之间不是平等主体,因此不能成为民事诉讼当事人,同时,村委会也不是适格的行政主体,因此,也不能成为行政诉讼的主体,这样的判决似乎宣告村民自治领域是法律调控的真空地带。上例也反映出目前村民权益救济机制需要重构,以疏浚各种救济管道。作为最广泛存在的基层群众自治组织 ,村委会在享有区别于其他基层行政机关、社会团体和组织的特殊权能的同时,却鲜有相应的法律、法规对村委会不当行使自身权能时的法律责任、相应后果做出规定,由此产生村民与村委会发生争议时法律救济的空白,因此,关于村民自治过程中村民权益救济的问题,具有一定理论和现实意义。

第一章  村民权益救济的基本问题

第一节 村民与村委会权益争议的现状
我国的村民自治实践取得了斐然的成就,实践证明,村民自治带来了国家与农村社会关系的深刻变化, 使基层农村能够以更低的行政成本纳入国家秩序,是更优的国家治理方式。美国学者柯丹青(Daniel  Kelliher)认为,中国所有关于村民自治的数据和文章都表明村民自治带来了新气象:高额完成了粮食征购任务,早婚现象大大减少了,拖欠钱粮的、超生的也减少了,而增加的是税收和节育妇女的人数。1994年的一份研究报告指出,村民自治极大地推动了乡村社会的发展。在被调查的1,200个村委会中,99%的村完成了粮食收购定额;92%实现节育达标;82%完成了税收任务。这些创纪录的高数字雄辩地表明,村民自治是解决农村问题的灵丹妙药。
但目前村民自治权益被虚化和空置的现象也比较突出,在一些地方的农村出现了自治与法治背离的情况,有的地方村民的权益未能得到有效的保障,从现实情况看,村民与村委会权益争议存在以下特点:
(一)争议类型多样化
按照村委会与村民权益争议所涉及的权利类型分类,有涉及财产权的争议,如因土地承包、土地补偿款分配所引发的纠纷,也有涉及身份权方面的争议,如村集体成员资格的确认问题,经常表现为外嫁女分红问题以及入户问题;有因为村规民约的执行引发争议的,如按照规约,村委会有权向打架的村民收取罚款,从而引发争议。也有因为执行国家法律法规政策而引发的争议,如村委会按照计划生育相关法规政策向村民征收费用时,引发争议,还有因村长或村支书的职务行为损害村民利益而引发的纠纷。
(二)村民寻求救济的意识尚不强
目前我国广大乡村依然具有熟人社会或半熟人社会的特征,一度存在的高度社会国家化的做法,使乡村秩序的建立主要依靠基层政权的行政力量,伴随着这种治理模式的解体,熟人社会或半熟人社会的相关规范又在乡村事务中大行其道,乡村社会由于缺乏法治的文化积淀,法治还不被村民们普遍认识和信仰,一旦发生冲突与纠纷,村民并不是立即想到法律,而是依靠以家族和乡邻关系为基础的人情、礼俗和习惯等民间法则来进行调解和缓,国家法律的效力常常大打折扣。电影《秋菊打官司》中,秋菊即使顶着压力不断上访,其目的也只是为了寻求一个说法,而不是真的要通过法律手段保护自己的利益,让打人的村长得到法律的制裁。当知道村长要被判入狱时,她陷入迷茫,毕竟在农村这样的熟人社会,村长出狱后,还要与自己长期相处,得罪了村长,她担心会对自己的生活有不利影响。并且,由于官本位传统思想的影响,村民往往将村委会成员看成官员,称其为村官,在民不与官斗的思想下,村民一旦与村委会发生争议,较少会考虑提起诉讼,寻求救济的意识还不强。
(三)解决争议的相关立法缺失
目前村民自治方面的立法尚不健全,我国相关的法律只有一部村民委员会组织法(下简称组织法),但该法的着眼点放在村民委员会组织架构上,没有规定村委会与村民发生争议时的救济措施。比如村民在要求村委会依法公开村的财务状况时,遭到村委会的拒绝,从而发生争议,而这些问题依靠目前的村民委员会组织法难以调整和解决,导致在处理这些案件时缺乏相应的法律依据。而这些争议不能及时解决往往又会激化其他社会矛盾,成为影响基层社会秩序的不安定因素。随着实践的推进,村民自治立法中的一些不足日益凸现出来,尤其是对村民与村委会争议调整的相关立法缺位现象成为村民自治前行的一个制约性因素。
(四)争议的外部救济渠道不畅通
从外部对村民权益进行救济,主要有行政机关救济、权利机关救济和司法救济三种渠道。而这三种渠道目前都未能很好发挥保障村民权益的作用。
1.关于行政机关和权力机关救济
目前,村民权益的行政救济渠道包括了乡镇政府的直接监督指导、各级政府的信访、司法行政机关在农村开展的人民调解工作等渠道。这些救济渠道中,以乡镇政府的直接监督指导最为常见,也最为有效,但实践中,不少乡镇政府以村民委员会组织法第四条规定乡镇政府对村民委员会的工作只是给予指导、支持和帮助为由,对于村民自治事务不管不问,使目前行政机关的监督职能没有切实发挥。同样权力机关救济也以村民自治不得随意干涉为由,没能发挥实际效用。
2.关于司法救济
从外部进行救济的最后一种手段是司法救济或诉讼救济。而现实中司法救济渠道也同样存在空白地带,许多村民与村委会之间的争议不能纳入诉讼渠道得到解决,如《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第(二)款规定:集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的,人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。导致此类纠纷往往成为司法救济的盲区。下面三则案例也可以说明这种尴尬的现状。
案例一:2003年6月,南昌市青云谱区某村十几户农民由于对村委会不公开财务、村务和对被征用土地补偿金额的不满,以“行政不作为”为由,将村委会告上法庭。青云谱区法院以村委会是基层群众性自治组织、不具备行政诉讼主体资格为由,驳回起诉。
案例二:贵阳市某村召开村民大会通过一项决议,该决议使本村7名上门女婿不能得到该村土地被征用所取得的征地补偿费,这部分村民在向村委会主张补偿款时,村委会依照村民会议决议,拒绝给予这7名村民土地补偿费,这7名村民遂以村委会为被告向法院起诉,法院以村委会与村民之间不是平等主体,不属于民事诉讼的受案范围为由,裁定不予受理。
案例三:张某宅基地上的两间厕所因四周地势增高而进水,无法正常使用。2005年12月8日,张某向所在村委会申请翻建厕所,该村委会对张某的申请未予批准。张某认为村委会的行为侵犯了他的合法权益,故诉至一审法院,请求撤销村委会决定,并判令村委会重新作出处理决定。该案经北京市第二中级人民法院终审裁定,村民委员会作出的《申请翻建厕所的意见》的行为,并非行政行为。张某对该行为提起的诉讼,不属于人民法院行政诉讼受案范围。裁定驳回其起诉。
上述情况说明,救济渠道的缺位,使村民权益未能得到及时有效的保障,影响到村民自治制度实施的效果。在一些地方,村民采取一些非理性的方式解决与村委会之间的矛盾,影响到社会的稳定,这些问题不能及时解决,在一定程度上影响了村民自治制度实施的效果。

第二节 村委会与村民权益争议的成因
考察村民与村委会权益争议的原因,主要有以下两方面:
一是农村利益调控机制的深刻变化。我国的乡村治理模式经历了由人民公社管理到村民自治的转变,在以往人民公社管理体制下,乡村治理采取集权模式,国家权力覆盖了农业生产的每个环节,人民公社需要服从国家的计划,而作为社员的农民需要服从公社做出的安排,这种情况下,农村的生产关系、财产权关系、利益分配关系比较简单。另一方面由于当时法制建设进展缓慢,因此农村纠纷的处理主要依赖于行政命令、行政处理、行政协调以及民间调解等非诉讼手段。随着农村经济体制的深刻变革,我国农村开始实行“包产到户”,每个家庭成为独立的经营单位,村集体成员拥有了各自独立的利益。当这种个体利益与村集体的利益或者大多数村民的利益发生冲突时,作为后者利益代表的村委会,往往成为村民表达利益诉求的对象,引发村民与村委会之间的争议。比如目前不少农村出现的村集体收益分配纠纷,农户之间的利益差别在集体分配收益时往往会激化起来,由于村委会是集体收益分配方案的执行机构,村民利益之争往往会演变成村民利益代表机构即村委会与村民个体之间的冲突。
二是目前的制度设计对村委会的监督存在不到位的情况。村委会依法负责大量日常村务的办理,在法律和政策允许的范围内,享有独立的决策权,逐渐形成一个具有相对独立利益的群体,不排除现实中有少数村委会成员出于个人目的实施了损害村民集体利益的行为,从而引发争议,如因村委会不公开集体财务状况、擅自处分集体资产等问题引发村委会与村民间的争议。三是村委会在执行村民会议决议或在协助基层政府开展工作、贯彻落实相应的国家政策时,也会与村民发生争议。如一些地方的村民决议存在剥夺少数村民权益的情况,比较典型的如村民大会通过决议取消外嫁妇女分红的决议,村委会在执行该决议时,会引发同这部分妇女的争议。再如村委会依法要协助乡镇政府向村民征收有关费用,从而引发争议。
第三节 村民权益救济的必要性
村民与村委会权益争议的上述成因,暴露出目前农村基层社会利益调控机制和监督机制方面的一些问题,这些均属于农村社会发展的深层问题,因此,妥善解决村民与村委会权益争议具有显现的必要性。
(一)对村民权益救济是乡村政治事务的必要组成
农民是中国社会的主体,近年来,“三农”问题是各界关注的热点,“三农”问题是国家政治生活的重要内容,而解决“三农”问题的核心是农民问题,为切实解决农民问题,国家和地方各级立法机构和政府,都颁布一系列法律法规和政策,加大对农民权益的保护力度,如明确立法保护农民的土地承包经营自主权、经营自主权等,并强化这些法规政策的执行力度。因此,对农民权益的保障和救济是农村政治事务的重要组成。
(二) 对村民权益救济是现实的需要
现实中,由于村干部权利过大,且缺乏监督,存在一些村委会的行为损害村民权益的情况,需要对村民进行救济。重庆市政法机关的一项调查显示,村官腐败引发的群众上访、举报占到总量的70%以上,村官腐败主要集中在村务不公开特别是财务不公开、村民自治不到位等方面。 这种现状说明村民权益需要得到及时救济,使自身权益得到切实保障,否则,村民所享有的广泛权益将落空。
同时,随着社会形势的变化,作为乡村一项基本制度的村民自治制度也暴露出一些与现实脱节的地方,从而显现出村民权益救济的模糊地带,引发争议。如关于村民资格的界定问题。依据组织法规定,只能是以户籍为准的本村村民,但随着农村剩余劳动力的流动加快和农村城市化的进程加速,现实生活中存在“户在人不在”或“人在户不在”的复杂情况。许多村民长期进城工作并在城市购房居住,其原住村村委会往往因此取消此类村民的有关分红待遇,从而引发村民与村委会的纠纷,目前有的地方村民因这些问题到处集体上访,扰乱了政府的正常工作秩序,对农村的经济和社会发展带来不利影响。因此,这种现实状况要求村民自治制度在“村民”概念上有所突破,以充分保障村民的权益。再如关于村民代表会议问题,《村委会组织法》二十一条规定,村民代表会议讨论决定村民会议授权的事项。但对村民会议如何向村民代表会议授权,哪些事项可以授权,哪些不能授权,授权要经过哪些程序,从村委会组织法中找不到相关规定。村委会在执行村民代表会议决议时,往往会与村民因村民代表会议所讨论的事项是否经过村民会议的授权而发生争议,对此类争议的处理,是保障村民权益,弥补村民自治制度的不足的必然要求。
(三) 对村民权益救济是推进农村法治建设的需要
根据我国现有的法律体系,村民的权利结构包括了宪法规定的公民的基本权利和义务,以及具体部门法上规定的土地承包经营权、宅基地使用权等一系列权利,按照“无救济即无权利”的法谚,村民权益受损时理应允许通过合法途径获得救济。
并且,从目前乡村推行的村民自治这一基本制度看,村民自治是依法自治,村民自治不能排斥法律的监督。村民自治只是农村社会的一种治理模式, 并非一种主权状态,因此必须遵循国家的法律。村民自治制度的组织形式、运行规则、自治的议事规程、村民与村委会各自的权利义务、村委会的职责范围等都是由国家法律来保证的,村民自治只能是在法制的框架下进行。村民组织法第二十条规定:“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”而行政机关或司法的介入是确保村民自治依法进行的必要保障,通过外部监督这道防线,村民与村委会之间在自治活动中发生的争议可以得到彻底解决,从而确保村民自治循法治轨道进行。如果排斥行政机关和司法的介入,则村民自治必须依法进行就成了一个没有强制力做保障的抽象原则,实践中,有一些村的村民规约中规定了违反法律的规定,权益受损的村民寻求司法救济时,法院答复不予受理,使村民权益不能得到切实维护,出现自治与法治的背离,违反了依法自治的基本原则。
总之,对村民权益充分救济,是乡村治理迈向法治化轨道的必然要求,是推进村民自治制度完善的必要之举。
对村民权益的救济可以从外到内两个方面进行,外部救济主要包括权力机关、行政机关的救济,以及司法救济。内部救济主要是通过完善自治组织的内部制度,如完善村民会议制度、内部监督制度等来实现对村民权益的保障。由于文章篇幅有限,并且司法救济是现代社会最重要、也是最终的争议解决途径。本文在讨论村民权益的外部救济时,将只讨论司法救济这一途径,下文笔者将分别从外部救济和内部救济这两方面对村民权益救济问题展开阐述。

第二章 村民权益外部救济之行政诉讼救济

第一节 村民争议行政可诉性分析
对于村民与村委会之间发生的争议,能否直接将村委会列为行政诉讼的被告,通过行政诉讼进行救济存在不同观点,该问题实质也是村委会的行政诉讼地位确认或者村委会行为的行政可诉性问题,关于该问题,目前的争论十分激烈,有部分学者持肯定说,如姜明安教授主张村委会是法律法规授权组织 ,应作为行政诉讼的被告,而实务界多采否定说。目前大多数法院均未将村委会作为行政诉讼主体看待。笔者认为村委会不能作为行政诉讼的被告,为详细阐释这一观点,笔者将结合肯定说的观点加以说明。
(一)主张村委会行为具备行政可诉性的理据
1.确认村委会的行政诉讼被告地位是行政法理论和实践发展的需要
按照西方近年来行政法理论的发展,行政诉讼的被告不再限于行政机关,而是以公权力的行使作为被告资格确认的标准,任何提供公共服务的机构都可成为行政诉讼的当事人,“公共服务的概念取代了主权的概念而成为行政法的基础”, 行政行为也就成了“以公共服务为目的的个别性行为”。根据这一点,虽然村委会不是行政机关,但作为向全体自治成员提供公共服务的机构,村委会属于行使公权力的主体,村委会所做的行为不需要征得个体村民的同意,带有一定的权力意志关系的性质,村民与村委会之间的这种关系更接近于行政管理关系,因此,将村委会的行为纳入行政诉讼的司法审查范围符合当代行政法理论的发展趋势。
并且,从当前我国的司法实践看,将村民与村委会的争议纳入行政诉讼渠道解决已经有类似判例供参考。目前我国不少地方的法院都将学生与学校发生的争议纳入行政诉讼,如广州暨南大学学生武某,因在考试中作弊而被学校按照校规取消了获得学士学位的资格,武某一纸诉状将母校告上法庭,广州市中级人民法院作出终审判决,认定该校依校规处分无效,武某可以被授予学士学位。 而村民与村委会的关系类似与学生同学校的关系,同样也应将此类争议纳入行政诉讼救济渠道。
2.目前村委会行使了国家公共事务管理职能
根据对有关部门法规和各地地方立法的归纳,村委会的以下活动属于国家公共事务,可以纳入行政诉讼渠道调整。
(1)村委会根据法律、法规授权进行的某些行政管理行为
组织法第二条授权村委会可以办理公共事务,此外,村委会还经常根据其他法律、法规的授权,行使某些行政职能和办理某些行政事务。村民委员会在行使法律、法规所授职权时,已享有与行政机关相同的行政主体地位,它是以自己的名义行使法律、法规所授的特定职权,作出影响村民权利义务的行政行为,并由其本身就行使职权的行为对外承担责任,因此在这种情况下,村委会的行为符合行政诉讼法有关受案范围的规定。
(2)村民委员会协助乡镇政府作出的行为
村民委员会组织法第四条规定:“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”实践中,有些地方的村委会按照地方政府的要求,需要组织村民,直接落实乡镇人民政府布置的计生、征收、集资等项任务,而这些事务带有典型的公权力色彩。如行政征收是行政机关根据法律的规定,以强制的方式无偿向相对人征集一定数额的金钱或实物的行政行为,具有突出的羁束性和强制性,村委会在具体执行征收任务时,它的职责已经随着乡镇政府的命令而扩大,因此,村民委员会在此类活动中实施的行为,应视为是针对村民作出的具体行政行为。
并且我国立法也将村委会从事的上述协助行为明确为公务活动。根据2002年4月29日全国人大常委会九届第十五次会议通过的《关于刑法第九十三条第二款的解释》的规定,村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事的下列行政管理工作,属于刑法规定的“其他依照法律从事公务”的活动:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助村自治事务款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府从事的其他行政管理工作。并且规定村民委员会等村基层组织人员在从事前款规定的公务时,若利用职务上的便利,非法占有公共财物,构成犯罪的,适用贪污罪、挪用公款罪、受贿罪的规定。该立法解释明确表明了立法者对村委会从事政务活动(国家公务)的认可。既然村委会可以从事国家公共事务,自然也应确认村委会享有行政诉讼的被告资格。
3.纳入行政诉讼是完善村民权益保障机制的必然要求
在现代法治社会,司法程序是维护社会公平正义的最后一道防线,也是在解决社会冲突中具有终局效力的权威机制。村民自治也应在合法的框架下自治,完善村民与村自治组织权益冲突的诉讼救济机制,将司法监督引入自治活动,是实现村民自治,保障村民权益的不可或缺的司法保障。同时,由于村委会要受到行政诉讼法的调整,必将敦促村委会切实履行职责,提高服务水准,并且行政诉讼制度所特有的被告举证以及举证时限等制度,使行政诉讼成为对被告主体的行为约束更强的一类诉讼,从而可以更好地实现对村民自治活动的监督,保障村民的合法权益,更好地实现组织法的宗旨。
(二)村委会的行为不具备行政可诉性分析
笔者认为从本质上看,村委会从事村务活动的行为尚不属于具体行政行为,在现阶段尚不具备行政诉讼的可诉性,村委会不能成为行政诉讼的适格被告。
1.村委会不是行政主体
从目前行政法学的基本理论看,行政主体与行政诉讼的被告二者的外延是一致的,因此,研究村委会是否可以成为行政诉讼的被告可以从考察村委会是否具备行政主体资格入手。而从目前我国的理论研究和立法两个层面看,行政主体只有两类:行政机关和法律、法规授权的组织。而村委会均不在此范围之列。
首先,村委会是自治组织,不是行政机关。
行政机关的首要特征是由国家设置,代表国家,行使国家职能。 而村委会是群众自治组织,依照组织法第八条的规定,其设立、撤销须要经过村民会议讨论同意,不是由国家设立。
其次,村委会也不属于法律法规授权的组织
(1)法律规定村委会可从事的公共事务并非行政公务
法律法规授权的组织虽然不是行政机关,但其依法所从事的活动属于对社会公共事务的组织与管理,目的在于实现公共利益,维护公共秩序,属于行政公务,因此属于行政诉讼主体。而村委会所从事的活动并非行政法上所讲的公共行政意义上的行政。根据组织法第二条,村委会所从事的活动限于村自治体内的公共事务,并非为社会大众提供公共服务,不是国家政务和社会公共事务,这在目前我国农村社区普遍具有高度封闭性的情况下更为明显。村委会对村民来讲是行使的公共职权,但对国家来讲不是公权,充其量也仅是这个自治组织的公权。把这种行政纳入行政诉讼没有法律依据。村民自治行政是村民组织自己事务管理的行政,不是公共行政。
从组织法立法时的指导思想看,农村实行村民自治是国家对乡村社会治理模式演变的结果。组织法实施以前,乡村一级社会事务基本由人民公社来管理,当时的公社组织具有典型的政府行政色彩,是事实上的地方政权组织,这种治理模式是与当时的计划经济体制相配套的,事无巨细都由国家统管。而随着商品经济的逐步推行,村民自治制度应运而生,实行村民自治是把应当由村民自己管不应当由政府管的事项分离出来,通过农民组织起来自我管理,自我教育、自我服务,依据组织法,村委会是群众性自治组织,政府与它之间只是指导和被指导的关系,政府不能把村委会当成下级而横加干涉,这是组织法立法的本意。从这个方面考虑,村委会对公共事务的管理充其量属村民自治行政,不是公共行政,因此不能作为行政诉讼受案范围。将村委会的行为纳入行政诉讼救济渠道加以调整,将与组织法的立法思想背道而驰。
对于国家事务的参与,组织法至多是规定村委会可以协助镇政府从事政务活动,而协助是一个模糊的表述,因此该规定不属于明确授权。而行政法上法律法规对行政主体授予行政职权必须是明确的,具体的,而不能是含糊的、需要推定的,否则就违反职权法定原则,这就说明此类协助行为不能理解为法律授权行为。并且既然是协助,村委会就不能独立以自身的名义从事活动,只能是以其他行政机关的名义从事活动,而法律法规授权组织是以自身的名义独立实施具体行政行为的。对此,下文还将进一步做阐述。
(2)法律对村委会所做的有关规定并不属于行政职权。
法律法规授权组织从事授权事项的权力属于行政权,表现为授权组织能够独立地做出决定,对外独立承担责任,而村委会在从事公共事务时,并不能独立地做出决定,其必须提交村民大会或村民代表会议讨论才能决定,村委会只是执行这些决定,因此,组织法第二条只是用了办理公共事务这种中性的表述,就是要体现村委会从事村务活动的上述特点。
至于那种认为组织法规定村委会办理公共事务就意味着村委会取得了授权的观点也是不能成立的,并非有了法律法规授权就当然可以成为行政法上的法律法规授权组织,法律法规所规定的权力并不都是行政职权。比如《土地管理法》第2条规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”,这里法律所授的权就不是行政职权,而是一个普通的经营管理权,是一种事务执行权,因为这条规定,就把村委会理解成法律授权的组织是不妥当的。再如《中华人民共和国人口与计划生育法》第十二条规定“村民委员会、居民委员会应当依法做好计划生育工作。机关、部队、社会团体、企业事业组织应当做好本单位的计划生育工作。”根据该条,企事业组织有权依法开展本单位的计划生育工作,这既是义务也是权利,但不能因此就说企事业单位已经取得法律的授权,可以管理计生工作,作为法律授权组织成为相关纠纷的行政被告。同样,不能单凭组织法规定村委会办理公共事务就断然得出村委会是法律法规授权组织的结论。
2.村委会做出的行为不具备具体行政行为的要件
依照行政法的理论,具体行政行为是行政诉讼的客体,是法院运用审判权进行司法审查的对象,是构成行政诉讼的要素。具体行政行为是指行政主体针对特定行政相对人所做的行政行为 。具体行政行为的成立有四个要素:
首先必须是行政主体实施的行为,即行政权能的存在,这是主体要素。一般是行政机关实施的行为,由法律、法规授权的组织实施的行为,也可能属于行政行为。
其次必须有行政权能的运用。即具体行政行为无需行政相对人的同意,仅行政机关单方即可决定,且决定后即发生法律效力,对方负有服从的义务,如果不服从,该行为可以强制执行或者申请人民法院强制执行。
再次需要有法律效果的存在。即具体行政行为是由行政主体针对特定的公民、法人或者其他组织作出的,对有关特定公民、法人或者其他组织的权利义务有法律影响的行为。
最后必须存在意思表示的行为,即行政主体只有将自己的意志通过语言、文字或行动等形式表示出来,并告知行政相对人后,才能成为具体行政行为。 而村委会的行为显然不具备上述特征。
(1)村委会不是行政主体,不是行使行政权的主体。前文已经详述,此不赘述。
(2)村委会的行为对村民没有强制约束力。一方面虽然村委会有权办理公共事务,对村务进行管理,但相关立法并没有因此赋予村委会对有关事项享有行政审批决定的权力。比如村内规划建设属于公共事务,依法应是村委会所从事的工作的一部分中,但国家将涉及村庄规划的有关行政管理权利只是赋予各级政府主管部门及乡镇一级政府,而非村委会。国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条规定:“国务院建设行政主管部门主管全国的村庄、集镇规划建设管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门主管本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”该条规定只字未提村委会的职能,再如该条例第三十七条:“在村庄、集镇规划区内,未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设,严重影响村庄、集镇规划的,由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施;影响村庄、集镇规划,尚可采取改正措施的,由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正,处以罚款。农村居民未经批准或者违反规划的规定建住宅的,乡级人民政府可以依照前款规定处罚。”可见法律并无授权村委会可以对违规建房行为进行处罚,即村委会在开展公共事务时,并无国家法律保障的行政管理权做支撑,其行为不享有强制权。再如《土地管理法》规定,农村村民住宅用地经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准。所以,村委会无权审批宅基地,否则就是越权行为。可见,诸如农村内部规划、宅基地审批等事务,村委会并没有取得合法的管理审批权,村委会本身只是一个村民组织起来自我管理教育的自治组织,其办理公共事务是向自治组织成员提供服务,不应带有管理控制色彩,村委会做出的行为没有强制执行力。
另一方面村委会的行为也不应当有强制约束力。《组织法》对自治事务的管理规定了严格的民主模式,村内事务由村民以少数服从多数的方式决定。村委会所做的决定,如果没能获得多数村民或村民会议的同意,村委会的决定便不能强行实施。在村务管理活动中,村委会只是民主决策事务的组织者和执行者,其本身并无任何权力,更不可能有强行性的权力。当村委会与村民就自治事务发生争议时,村委会应是通过民事诉讼途径解决争议,如针对村民过度使用承包土地的行为,村委会并不能强制要求村民停止侵害行为,目前可行的方式是依照《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第八条的规定,由村委会向法院起诉,要求村民恢复原状及赔偿损失。最高院的这条规定可以充分表明村委会与村民之间的平等主体地位。
那种认为村委会与村民之间是管理与被管理关系的观点也是不能成立的。组织法规定“村委会是自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织”,可见,每个村民自身都具有双重身份,既是管理者又是被管理者,既是教育者又是被教育者。在村自治体内,管理者与被管理者并非是分属于不同的人群或组织。
不可否认,现实中有的村委会开展自治事务时,采取的方式带有强行性的色彩,这正是基层民主要纠正的地方,但不属于应然的情形。如若定要赋予村委会的行政诉讼被告资格,等于给村委会的行为强加了国家公权力的色彩,这与村民委员会组织法的立法宗旨相悖。在官本位观念比较浓厚的广大乡村,正是少数村干部以为自己手中掌握的是行政管理大权,将村干部与村民之间的平等主体关系异化为管理与服从的关系,开展工作的方法粗暴强横,损害村民的利益,这一现象已经损害了村民自治制度实施的效果,而相反在平等意识较强的一些村,村委会与村民平等协商决定村内事务,取得良好的实施效果。如山东省淄博市柳杭村实行民主治村,实行民主决策、村务公开,村委会“说了不算”,重大事项都要由村民讨论, 在八年时间里,柳杭村由一个赫赫有名的“上访明星”,成为全国民主法治建设的示范村。
并且,从法律解释的角度看,主张村委会所做行为不具备“强制性”的理解更符合立法本意。组织法第二条用村委会“办理公共事务”这个温和的表述,并没有用管理公共事务等居高临下的字眼,也揭示了立法者的本意,即立法者认为村委会与村民之间是平等主体,否认村委会的行为具备强制性,并且村民委员会组织法第二十四条还规定:“村民委员会进行工作,应当坚持群众路线,充分发扬民主,认真听取不同意见,坚持说服教育,不得强迫命令,不得打击报复。”该条所强调的“不得强迫命令”更明确了立法者的想法,即村委会的行 为不具有强制力。
实践中村委会为了搞好公共事务管理,有时会依照村规民约,对村民做出处罚行为,对这类处罚行为的法律效力分析,可以更好地说明村委会行为不具有强制性的特点。通过考察现实状况,村规民约设定的处罚,并无法律约束力,村民可以自愿按照村规民约的规定,接受处罚,但若村民拒绝接受处罚时,村委会并不能对村民实施强制处罚。如某村民打架,按照村规,需要交纳罚款,但若该村民不交,村委会是不能强制要求该村民交纳的。法院也不能依照村委会的申请强制执行村民的财产。并且,如果村民既违反了村规民约,又违反了行政法律法规,村委会依据村规民约做出处理后,有关主管行政机关也不会基于“一事不再罚”这一基本原则而不再做出处罚,这在实际生活中非常常见,如村民打架按规定向村委会交纳了罚款外,如果违反了治安管理处罚法的规定,还要向公安机关交纳罚款,因为,村委会的处罚并不属于行政法上的处罚。从这一点上也充分说明村委会的行为对村民是没有强制约束力的。
值得注意的是,村庄的日常秩序并不会因此村委会行为没有强制力而归于混乱。笔者调查过广州郊区的一些村庄,比如萝岗区的一些村,其将所有扰乱村庄日常秩序的行为纳入村规民约的调整,将违反村规民约的处罚与村集体收益的分配挂钩,比如上述例子中若打架的村民不交纳罚款,村委会可以按照村规,直接从该村民应得的分红中扣划罚款。由于村委会直接负责村内的财务,执行罚款对于村委会而言是很容易的,而村民若不服村委会的这一处理向法院提起诉讼,法院往往会因这类纠纷涉及村规民约等自治事务而不予受理,村民无法通过法律途径解决这类与村委会的纠纷,因此导致村委会的这一做法成为一种通行无阻的做法,通过利益杠杆达到秩序控制的目的。但从这个过程来看,村内秩序的建立并非依靠村委会的强权,而是村民经过民主协商而确立的村规民约,这恰恰体现了村民自治的优越性。
3.村委会只是协助政府工作
依照组织法,村委会只是协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。但既然是“协助”就意味着行政权力依然保留在政府手中,并以政府为工作的主体,权力并未发生转移,村委会并没有取得行政权或获得行政授权,也并没有转变为行政主体,其所从事的协助行为不属于国家职权行为。
村委会的协助行为也不属于行政法意义上的行政协助。虽然我国立法尚无明确行政协助制度,但根据行政法的一般理论,行政协助首先是行政主体之间的协助行为,即行政主体在实施行政职权过程中,基于本身的条件限制和公务上的需要,与之无隶属关系的其他行政主体给予配合和帮助的法律制度。履行行政协助行为的组织行使的是自身职权范围内的权力,并且是以协助机关自己的名义做出协助行为,而村委会本身不具有任何行政职权,不可能成为行政协助制度中的协助机关,且其在协助乡镇政府开展活动的过程中,也是以乡镇政府而非以自身的名义做出行为。因此,村委会不属于行政协助机关,也不能适用行政协助制度成为被行政复议或行政诉讼的对象。
4.村委会是受有权机关的委托从事国家事务
村委会本身并无权从事国家事务,实践中存在村委会接受乡镇政府委托从事一些公共事务的情况,而这些公共事务往往带有典型的公权力色彩,如村委会对违反计划生育规定的村民征收社会抚养费等行为。有学者认为此时村委会已经在行使行政权,应视为行政主体。笔者认为在这种情况下,仍不能将村委会视为行政主体,成为行政诉讼的被告。因为此时村委会的行为属于行政委托,实质上是乡镇政府基于行政效率原则的考虑,委托村委会代为行使部分国家权力的行为。村委会此时行使的权力来自乡镇政府的委托,国家权力依然归属于政府的有权机关,并没有转移给村委会,因此,这种委托并没有使村委会成为行政主体,村委会在从事受托事务时,还必须是以委托机关的名义进行,有关的法律后果也归于委托机关,如《社会抚养费征收管理办法》第十条规定:“社会抚养费及滞纳金应当全部上缴国库……”,即村委会虽然可以实施征收社会抚养费等行为,但其并无权自行收取,因征收行为而产生的有关法律责任也不由其自身承担,而是由委托机关承担。对此,《行政诉讼法》第25条做了明确规定:“由行政机关委托的组织所作的具体行为,委托的行政机关是被告”。若村民认为村委会的行为损害了自身权益,应是以乡政府为被告提起行政诉讼。至于村委会,其作为与诉争具体行政行为有利害关系的组织,可以作为第三人参加到诉讼中去。
这里还牵扯到另一个问题,即当村委会超出镇政府的委托从事活动时,乡镇政府是否还要为村委会的越权行为承担责任。
笔者认为此时还应由乡镇政府承担责任。行政委托的理论核心是行政主体从事任何活动都要遵循“权责一致”以及“权利可以委托、责任不能豁免”的原则。行政委托的实质是行政职权的行使权的转移,而非行政职权的转移,因此,委托机关依然是权力主体,要承担受托机关所实施行为的法律责任。这反映了行政委托与行政授权归责原则的差异,行政授权不仅是行政职权的行使发生了转移,而且是行政权的完全转移,因此行政职责也相应发生转移,被授权人是以自己的名义行使行政权,因此是自行承担相应的法律后果。而受托组织只能以委托机关的名义从事活动,由于行政权力归属委托人,行政机关对于委托出去的权力的行使情况必须尽到高度的监督义务,若受托主体不适合从事委托事项,行政机关有权随时收回委托,转而委托其他组织或个人来行使。受托人有越权实施委托行为的情况,说明行政机关监督不到位,存在过错。并且,受委托人行使的仍是委托人的职权,根据“权责相一致”的归责原则,也应由委托人承担越权代理的有关责任。
第二节 通过行政诉讼渠道对村民权益进行救济的两类情况
虽然直接通过以村委会为行政诉讼被告的方式来解决村民与村委会之间的争议行不通,但并非不能通过行政诉讼渠道解决村民与村委会之间的争议。通过行政诉讼渠道解决争议主要可以有以下两类情况。
一类是因为村委会在从事本属乡镇政府职能的事项过程中发生的争议。主要是村委会接受乡镇政府委托办理事务的情况,上文已述,此时应由委托机关承担责任,因此,此类争议村民应通过向乡镇政府提起行政诉讼来解决。比如征收社会抚养费问题所引发的争议,由于村委会征收社会抚养费的权利来自乡镇政府的授权,而乡镇政府是一级行政机关,村民与村委会就社会抚养费的征收问题发生争议,应以乡镇政府为被告,提起行政诉讼,寻求救济。
另一类是根据法律规定,乡镇政府对村民自治事务具有监督指导职能,当村民自治过程中出现违法情况,而乡镇政府怠于履行其法定的监督职责时,权益受损害的村民可以通过行政诉讼渠道,以乡镇政府存在行政不作为的情况,要求法院判令敦促乡镇政府履行对村民自治的监督职能,从而达到间接地调整村民与村委会之间争议的目的。以下,笔者将循这一思路,详细说明这种救济渠道在解决村民与村委会之间典型争议的运用。
(一)对村集体分红问题的救济
目前珠三角地区,对于集体组织成员分红争议的解决,目前大多采用“两步走”的解决模式。第一步是由认为自身权益受侵犯的村民向乡镇政府反映自身权益受侵害的情况,要求乡镇政府依法对村民自治工作进行监督指导,敦促自治组织对权益受损村民给予平等分红。若乡镇政府没有做出处理,则村民可以采取第二步的措施,即以乡镇政府为被告,起诉其不作为,要求法院判令其作为。
(二)对村务不公开问题的救济
采用上述方式也可以对村务不公开问题进行救济。按照组织法第二十二条的规定:“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项,其中涉及财务的事项至少每六个月公布一次,接受村民的监督……村民委员会应当保证公布内容的真实性,并接受村民的查询。”但实践中,经常会发生一些村委会不公开村务的情况,若村民直接起诉村委会,法院一般会因村务公开问题属于村民自治的范畴而不予受理,使村民的知情权得不到实现,影响了村民决策权和监督权的正当行使。而通过上述方式,村民的知情权可以得到有效保障。
根据法律的规定,在村务公开方面,镇政府对村委会负有监督职能。组织法第二十二条第二款规定:“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布。”因此,村民可以据此向镇政府反映情况,提出要求。若镇政府迟迟不做处理,则村民可以镇政府为被告、村委会为第三人,向人民法院起诉,要求法院判令镇政府履行职责,做出对村财务账目调查核实,责令公布的具体行政行为。实践中就有这样的案例。 如原告焦某等59人,因对村账目有异议,向村委会提出查询,要求张榜公布,遭拒绝,后焦某等人以镇政府为被告,村委会为第三人,提起行政诉讼,要求镇政府责令村委会公开帐册。法院经审理认为,根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定,村民自治实行村务公开制度,村民享有知情权。乡镇政府与村民委员会虽是指导、支持、帮助和协助的关系,但根据有关法律规定,乡镇政府等有关政府机关对村民反映村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的问题,应当负责调查核实,责令公布。乡镇政府等有关政府机关据此在村民的知情权受到侵犯时,负有“调查核实,责令公布”的法定职责。本案第三人没有及时公布应当公布的事项,原告向被告反映此问题,被告没有进行调查核实,违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条的规定,属不履行法定职责的行为。据此,法院判决被告某镇人民政府在判决生效之日起90日内,对村民反映的“第三人不及时公布应当公布的事项”的问题负责调查核实。

    第三章 村民权益外部救济之民事诉讼救济

第一节 通过民事诉讼解决争议的可行性
上文已经就村委会行为的行政可诉性问题做了探讨,排除了村委会作为行政主体的可行性,以下笔者将继续从村委会的诉讼地位入手,探讨通过民事诉讼解决村民与村民自治组织争议的可行性。
(一)村委会作为民事诉讼主体的依据
从我国的现状看,村委会无论在对外交往还是内部关系中,均具有强烈的民事主体色彩,这就为村民通过民事诉讼救济渠道解决争议提供了广阔空间。
村委会在对外交往中,往往作为村集体组织的代表,平等的与其他民事主体发生各种法律关系,如基于村内公共设施建设的需要,与原材料供应商订立买卖合同;出于兴办村内公益事业筹集资金的需要向银行贷款订立借款合同;为了壮大集体经济,许多村委会还开厂办公司或投资其他公司。村委会能够自如地参与各种民事法律关系,接受民事法律规范的调整,发生争议后,通过民事诉讼的途径寻求救济。
同时,在村委会与村民的内部关系上,村委会与村民之间是平等主体的特点也日益显现,尤其是随着集体经济的发展壮大,许多地方推行股权固化改革,村民通过配股成为股东,有的地方更是提出建立现代企业制度,在这种企业化经营的体制下,村民与村委会之间地位平等的特征更加明显。因此,他们之间的争议可依照有关的法律,比如民法总则、合同法等通过民事诉讼渠道加以解决。如四川省邛崃市临邛镇某村通过提起民事诉讼的方式向村民追讨拖欠的土地承包费,这一做法得到专家的赞许。
实践中,也有人对村委会能否成为适格的民事诉讼主体持否定态度 。该观点认为:首先村委会自身并无财产,其只能依法经营管理集体的财产,但不享有对集体财产的绝对处分权,因此不能独立承担责任,不能成为民事诉讼中的当事人。其次村民委员会组织法第18条规定:“村民委员会向村民会议负责并报告工作。村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。”该规定体现出村委会只是村民自治组织为实现特定目的而设立的工作机构,不具有独立的主体资格。再次自治组织内部重大事务都要经过村民会议讨论,村委会对外代表村民集体的资格来自于村民会议的授权,故村委会实质上只是村集体的代理人,其对外从事活动的法律后果应由被代表的村民自治体承担,村委会不是责任主体,不能独立成为民事诉讼的主体。
本人对此有不同意见,产生上述分歧的根源在于《组织法》对村委会做了双重的界定。《村民委员会组织法》第2条规定村民委员会是基层群众性自治组织,负责村内公共事务和公益事业的日常管理。从该条规定看,村委会应该是一个组织,一个由集体组织成员组成的自治实体。并且从村委会的设立看,组织法第8条规定:“村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇人民政府提出,经村民会议讨论同意后,报县人民政府批准。”从这条规定可以看出,村委会并不是村集体的内设机构,而是一个由村民或村民小组组成的自治实体。至于组织法第18条所提到的情况,只是村委会在特殊的语境下的另一重含义,但并不能因此就否认村委会自身是一个自治实体的属性。作为一个自治组织,村委会拥有一定的财产,并能独立经营这些资产,国家工商行政管理局颁布的《公司登记管理若干问题的规定》第十八条也规定:“农村中由集体经济组织履行集体经济管理职能的,由农村集体经济组织作为投资主体;没有集体经济组织,由村民委员会代行集体经济管理职能的,村民委员会可以作为投资主体投资设立公司。”也即有关部门对村委会拥有独立财产是持认可态度的。
事实上村委会的民事诉讼主体地位,已经得到审判机关的确认。如2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第六条规定:因发包方违法收回、调整承包地,或者因发包方收回承包方弃耕、撂荒的承包地产生的纠纷,承包方可以发包方和第三人为共同被告,请求赔偿损失。而现实中,土地承包合同的发包方基本上都是村委会,因此,根据这条规定,反映出法院对村委会作为民事诉讼主体的肯定。
(二)通过民事诉讼解决村民与村委会争议的司法实践考察
现实中存在着不少通过民事诉讼渠道妥善解决村民与村委会争议的案例,笔者将媒体登载的涉及村民与村委会之间民事诉讼的案件进行了汇总归纳,主要有以下类型。
一是村委会在办理公共事务时因侵犯村民的权益而承担侵权责任。如某村村委会的干部应村民小组村民的要求,决定扩修村道。在没有向有关职能部门报批的情况下,村委会就作出决定,无偿拆除村民陈某某的旧屋门楼,从而引发纠纷。陈某某遂向法院起诉,请求法院判令被告村委会恢复原状,并赔偿经济损失。被告村委会辩称,原告陈某所在的村民小组扩修村道,是村民自治行为,得到村民的赞同和支持,村委会只起到指导协调作用,并无不当之处。法院审理后认为,原告陈某某的旧屋门楼是合法财产,被告村委会在未获得有关职能部门规划批准的情况下,作出拆除原告陈某某旧屋门楼的决定,以及组织部分村民强行拆除房屋的行为没有法律依据,应承担财产损害赔偿民事责任。原告陈某某请求恢复原状的理由成立,应予支持。
二是因集体财产经营管理所引发的争议。比如村委会与村民在土地承包经营方面的争议。根据我国《农村土地承包法》五十四条的规定,发包方(一般是村委会)有干涉承包方依法享有的生产经营自主权等行为的,需要承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。再如村民与村委会就村委会擅自处分集体财产而引发的争议等。实践中较多发生村民起诉村委会要求法院撤销村委会违规处分集体资产的诉讼。如某地500多名农户以村委会发包土地时没有经过全体村民代表三分之二同意,违反民主议定原则和多数村民意志为由,请求法院确认村委会与村民王某某签订的承包经营合同无效,并要求土地重新分包。
三是村委会工作人员职务行为导致的诉讼。如某村委会主任甲为接待乡镇政府工作人员下村指导工作,在某餐馆赊帐消费,该村的自治规约里面明确村委会可以自行决定正常工作接待的用餐费用开支,则此时甲的消费行为应视为职务行为,餐馆应以村委会为被告追讨餐费。
四是作为村集体财产的经营管理者,对集体财产致人损害负担侵权责任。如村公共设施致人健康受损的案件,某村委会对其所有的电灌站没有安排人员正常看护和管理,在其周围也没有设置安全防护设施和安全警示标志,导致一幼童受伤,此时,村委由于对电灌站疏于管理,明知存在危险,却未设置安全警示标志和安装有效的安全防护设施,也未安排人员防范事故的发生,未能尽到管理义务,仍要承担责任。
五是村民在从事村委会安排的公共事务活动时受伤,此时村民与村委会之间一般是雇佣合同关系,适用雇佣合同的有关规定处理争议。如某地村委会组织村民复修公路,村民甲在施工过程中被石块砸伤,甲向法院起诉村委会,法院依照雇佣关系的有关规定,判决村委会承担赔偿责任。
(三)通过民事诉讼渠道解决村民与村委会权益争议的适用范围
上文为村民与村委会权益争议的解决提供了民事诉讼这一渠道,但需要指出的是,并非所有村民与村委会之间的权益争议,都可以通过这种渠道解决,因为村民与村委会之间纠纷的性质并非都属民事纠纷。
如前文所述,村委会在接受乡镇政府委托办理事务过程中发生的争议,比如征收社会抚养费问题所引发的争议,此类争议村民应通过向乡镇政府提起行政诉讼来解决,此时村委会由于是接受委托,在代行部分国家公共事务,与村民不是平等主体关系,此时村民若以村委会为被告提起民事诉讼,结果将是被法院驳回起诉,不能达到解决纠纷的目的。
反之,对于村民与村委会之间在自治活动中发生的争议,如前文已经详细阐明的,此时村委会与村民是民主自治的平等主体,完全可以通过民事诉讼来解决在自治活动中的纠纷。同时,村委会在履行自身职能过程中,会直接与村民发生民事法律关系,此时也需要通过民事诉讼来解决争议,如上文所列举的村委会雇佣村民修路村民致残所引起的债务纠纷等,排除了以村委会为行政诉讼被告解决争议的可行性。
综上,民事诉讼渠道对于解决村民与村委会的权益争议有广泛的适用性,其应成为解决村民与村委会之间争议的主要手段,对于目前争议难度大,影响农村社会生活秩序的一些热点纠纷,如外嫁女分红问题引发的纠纷等,也可以通过民事诉讼的渠道得到较好的解决。下文将对此做具体阐述。
第二节 通过民事诉讼渠道解决复杂争议的运用
(一)关于因村集体收益分配问题引发争议的救济
目前因村集体收益分红引发的案件在各地都有发生。珠三角地区由于集体组织经济实力较强,此类争议更多,主要表现为农村外嫁妇女不能平等享受集体组织的分红,即“外嫁女”问题。此类问题长期不能得到妥善解决,已经成为影响当前中国农村社会稳定的大问题。目前国内各法院对此类问题的处理方法各异。珠三角法院的做法是一般不直接受理此类案件,理由是村民与村委会之间不是平等民事主体关系,而是采用前述的镇政府处理—区政府行政复议或行政诉讼的两步走解决方式。但这种做法的效果不甚明显,因为法院只能判令镇政府履行对村自治工作进行监督指导的义务,但镇政府往往顾虑到“外嫁女”分红金额的确定属于村民自治事务,不能越权干涉,因此,乡镇政府所做出的行政决定一般都没有明确给付“外嫁女”分红的具体金额,导致法院无法执行,“外嫁女”经过烦琐的维权历程后仍然拿不到分红。由于分配分红本身可以视为给付行为,而给付行为属于民事诉讼调整的范围,因此,直接通过民事诉讼途径来解决分红问题引发的争议,在判决中将村委会应负担的给付义务和具体金额加以明确,就成为解决这类争议的更有效的做法。实践中有的地方法院将此类案件作为民事案件受理,判决也得到顺利执行。如十堰市某区法院审理的下面一宗案件。
熊某某等四人是十堰市某村五组的村民,他们的户口分别于1996年、1998年迁移到该村。2001年,该村五组的土地被十堰市某贸易公司征用,获补偿款30万元。2003年11月2日,村委会五组按照村组认为的正当户口,对30万元土地补偿款,按每人1907元进行了分配,并将分配名单及金额予以公布。公布的名单中没有熊某某等人的名字。受到不公平待遇的熊某某等四位村民于是将村委会告上了法庭。十堰市某区法院一审认为,土地是农民赖以生存的基础,四原告是该组的合法村民,依法应享有与其他村民同等的权利。属于集体所有的30万元土地补偿款,应归村集体所有。被告村委会五组制定的村规民约违反了法律规定。四原告作为合法村民,依法应分得集体所有的土地补偿款。由此,判决被告某村委会自判决生效之日起,偿付原告熊某某等四位各1907元的土地补偿款,共计7628元。宣判后,村委会不服上诉。十堰市中级法院二审,驳回上诉,维持原判。 珠海市香州区法院也将唐家湾鸡山村一名“外嫁女”梁某起诉村委会要求获得集体分红的案件作为民事案件受理,梁某胜诉并获得分红,此后另有50多名同样情况的“外嫁女”起诉,均胜诉并获得分红。 此外,内蒙古呼和浩特市中级人民法院也于最近作出类似判决,判令徐家沙梁村委会给付该村28名出嫁女与本村男性村民同等面积、同类地段的集资住宅楼和商用楼各一套,或相应的折价款。法院依据的是妇女权益保障法、村民委员会组织法并适用民法公平原则和“类推判断”的民法理论做出判决。 从这一系列案例看,法院将村委会同村民视为两个完全平等的民事主体,通过民事诉讼的渠道解决集体分红的问题,更加彻底地保障了村民的权益,是处理村民与村集体之间疑难纠纷的一种积极尝试。
从目前立法来看,立法者也趋于认同在集体收益分配法律关系上,村委会同村民之间是平等主体,应通过民事诉讼的途径解决争议。如《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组,可以依照法律规定的民主议定程序,决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人,请求支付相应份额的,应予支持。”再如2005年8月28日修订的《妇女权益保障法》第五十五条规定:“违反本法规定,以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由,侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的,或者因结婚男方到女方住所落户,侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的,由乡镇人民政府依法调解;受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,或者向人民法院起诉,人民法院应当依法受理。”从该条规定看,法律明确了外嫁女可以起诉,但未直接明确是否是起诉村委会,但根据文意,既然镇政府只是“依法调解”,则此处所称的向法院起诉,应是起诉村委会。但这种诉讼属于哪种类型呢?笔者认为上文已经排除了村委会的行政诉讼被告地位,则该条规定中所指的诉讼应当是民事诉讼。并且物权法草案也采此类观点,将对集体权益分红引发的争议纳入了民事诉讼的救济渠道。在全国人大颁布的《物权法(征求意见稿)》第六十四条规定:“集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的,该集体成员可以请求人民法院予以撤销。村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的,该集体成员可以请求人民法院予以撤销。”
(二)关于村民会议决议、村规民约的司法审查问题
从上文的几个案例延伸出一个问题,即对村民会议决议、村规民约的司法审查问题。实践中,也有村民与村委会围绕村民会议决议、村规民约的效力发生的纠纷,但目前还几乎没有看到村民直接起诉撤销争议村民会议决议、村规民约的诉讼,为更有效地保障村民权益,还应允许村民通过民事诉讼对损害自己利益的村民会议决议提出撤销之诉。这一点在物权法草案中已经有体现。物权法草案第六十四条规定:“集体经济组织或者村民委员会的管理人作出的决定侵害集体成员合法权益的,该集体成员可以请求人民法院予以撤销。 村民会议通过的决定侵害集体成员合法权益的,该集体成员可以请求人民法院予以撤销。”同时,建议立法时也要明确提起撤销之诉的时效。因村集体所做决议往往一经做出,就会生效,因此,村民提起村民会议决议撤销诉讼的时效应设定的比较短,以敦促村民尽快行使权利。
(三)关于村民与村委会成员之间冲突救济问题
目前,关于村民与村委会成员之间冲突的个案日渐增多,对于这类纠纷,不少法院以属于村民自治范畴,司法不应介入为由,不予受理,笔者认为,不能绝对的将村委会成员个人行为同村委会的行为等同,以村民自治不受干涉为由使村干部的行为失去约束监督。若村委会成员个人越权实施损害村民利益的行为,应受到司法机关的责任追究,敞开司法救济的大门。笔者结合下面一则案例展开对这种情况下救济途径的研究。
2002年3月,顺德某村村民将龙某选为村委会主任,在该村,有一个由村集体投资兴建的集贸市场,2003年6月,该村资产管理办公室对集贸市场各个铺面进行了公开招租,承租人与村资产管理办公室签订了铺面承租合同,合同上盖有村民委员会的公章。按照合同规定,承租人必须向村资产管理办公室缴纳租金。龙某在2003年11月30日召开了只有12户村民代表参加的村民代表会议,形成了一项决议,要求从村资产管理办公室手中收回市场铺面的管理权,由村委会直接管理市场铺面,2003年12月17日,龙某以村委会的名义发布了《关于依法收回xx村市场管理权的决议》,该决议上附有12户村民代表的签名,但是没有加盖村民委员会公章。随后,这一决议以公告的形式张贴在了xx村集贸市场门口。2003年12月19日至20日,龙某开始派专门的工作人员向各位铺面承租人收费。2004年1月6日,龙某又任命了3名市场管理员,向那些未向村委会交费的承租人催收租金。但是,仍有22位店主对龙某等人的公告置之不理,他们将租金交给了村资产管理办公室。龙某认为,市场铺面属于村集体资产,应当由村委会行使管理权和出租权,22位店主违反村民代表会议决议要求,不直接向村委会交付租金,村委会有权作违约处理。2004年2月15日上午,龙某召集指挥30多人,以22位承租人不交租金给其指定人员为由,对他们的店铺强行关闸上锁封铺,共有27间铺面被封死。权益受到侵害的部分村民遂向顺德区人民法院提起民事诉讼,状告龙某非法侵权,并且申请法院先予强制执行,解除xx村村民委会对铺面的封锁。2004年3月24日,顺德区人民法院开庭审理村民诉龙某非法侵权案。法院在初步审理时认为,被告人龙某本人同原告并不存在直接的利益冲突,其所采取的行动是以村民委员会的名义进行的,其目的是为了维护村集体经济利益,因此,其行为可能属于职权行为。于是,法院决定将该村村委会作为追加被告,将此案改期另行审理。2004年4月15日,顺德区人民法院再次开庭审理。这一次,该村委会的其他几位成员作为追加被告,同龙某一起接受审理。村委会的其他成员认为自己是无辜的,龙某的行为不能代表村委会。2004年6月21日,顺德区人民法院作出最后判决。法院认为,村资产管理办公室是依法成立的村集体资产的经营和管理机构,村资产管理办公室与店主签订的租赁合同,是双方真实意愿,且加盖了村委会的公章,合法有效,店主的合法承租权应受法律保护;资产管理办公室按合同约定收取租户租金的行为合法,对村委会产生法律效力;龙某以商铺的经营权只能由村委会行使,及店主不向村委会交付租金违反了合同约定为由,强行对原告进行封铺的行为,是故意的、违法的侵权行为;龙某组织召开的村民会议,未经村委会采取少数服从多数原则讨论决定,且未得到村委会其他委员的同意,不应视为村委会决定,只是龙某借假村委会主任之名作出。法院据此判决龙某败诉,令其于判决发生法律效力之日起三日内向每一个受封铺面店主赔偿损失。
该案的处理具有典型意义,为村民与村委会成员争议的处理提供了样本。笔者认为,法院作出判决的高明之处在于通过区分村委会成员的个人行为与自治组织的行为,将自治行为与普通民事侵权救济机制衔接起来,弥补了司法救济的漏洞。村委会成员在其职权内依法做出的行为属于职务行为,可以视为村委会的行为,但若村委会成员超越职权范围,或没有经过法定程序民主讨论,擅自做出的行为就只能视同个人行为,不再属于村民自治的范畴,应接受民事法律法规的调整。本案中承租人在同龙某的冲突中,面对村委会主任的粗暴侵权行为,始终讲求按合同约定办事,按法律规定办事,体现了比较清醒的法治意识。这为依法化解农村干群矛盾,维护村民的实际利益和维护农村社会的稳定提供了有益的经验。

第四章 村民权益保障的内部救济制度完善

通过诉讼,只是为村民与村集体之间争议的解决提供了现有制度框架下的外部救济渠道,但村民自治权益保障深层问题的解决,还需要通过完善自治组织的内部机制,强化监督约束来实现。制度问题带有根本性、稳定性和长期性,因此,要加强对村民权益的救济和保护,前文所述的外部救济只是一方面,根本上还需要以完善的制度来最大限度地防范侵害村民权益的情况发生,这是对村民自治权益更彻底的保护。目前村民与村委会之间的很多争议恰恰是村民自治过程中有关制度尚不完善所致,因此,从自治组织内部着手完善相关制度是对村民自治权益的更根本保障。
第一节 完善村民会议召集制度
目前的组织法在村民会议召集制度的设计上存在重大缺陷。该法第十八条规定:“村民会议由村民委员会召集。有十分之一以上的村民提议,应当召集村民会议。”该条虽然规定达到法定比例的村民有召开村民会议的请求权,但却未规定村民委员会拒绝召开村民会议时应如何处理,导致现实生活中一旦由于某些原因,比如村委会内部不团结或村委会主任怠于履行职责,使村委会没有召集村民会议,村民会议将无法召开,无法启动村内重大事项的决策程序,使自治组织的运做受到影响,村民的正当权益无法得到保障。
这种情况说明现有的村民会议召集制度存在缺陷。从制度设计上,村民会议除了决策之外,还担负着对村委会进行民主监督的职能,比如组织法第十八条规定村民会议每年审议村民委员会的工作报告,并评议村民委员会成员的工作。第十九条规定涉及村民利益的八种事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定。而现实中部分村委会成员的民主素养、法律素质还有待进一步提高,同时村委会作为一个由享有独立利益的个体所组成的村内事务执行机构,受利益驱动,会寻求摆脱村民的监督,而现有的制度恰恰留下了制度缝隙。将村民会议的召集权规定只能由村委会行使,其后果就是村委会掌握了对重大事项决策及对自己工作进行监督这两项工作的启动权,这样的后果是:如果村委会拒绝召集村民会议,将使自治事务的决策机制面临瘫痪危险,村民大会对村委会的监督也很可能会落空。而此时如果村民自行组织召开村民会议,又与目前的法律相抵触,通过的决议事项也会因存在程序瑕疵,难以获得法律支持。因此,现实状况迫切需要尽快补充和完善村民会议召集制度,以切实保障村民自治制度的顺利实施。完善的重点应是明确在村委会不能积极行使召集权的情况下,如何打破僵局。可供考虑的方式大概有:
(一)发挥村规民约对自治行为的约束功能。指导村民就召集村民会议的有关事项在自治章程中进行约定,明确特殊情况下,村民会议召集权的行使主体,明确召集人应具备的资格、召集村民会议的程序等相关事项,并认可依照自治章程规定的程序所形成的决议的效力。
(二)完善立法,并允许司法权在一定程度上的介入。建议在组织法内增加规定,明确在这种情况下的召集人。考虑到目前乡镇政府熟悉农村工作的现实情况,并且乡镇政府对村民自治工作具有指导职责,笔者建议立法明确乡镇政府作为此时的召集人为宜,规定乡镇政府此时有在法定期限内组织召开村民大会的职责。为敦促乡镇政府履行这一职责,还应当允许司法权在一定程度上的介入,规定若镇政府没有在法定期限内召集村民会议,村民可以起诉镇政府不作为,请求法院责令镇政府召集村民会议。
第二节 建立村民代表诉讼制度
村委会作为民事诉讼的主体,目前能够自如地参加到各种民事法律关系,享有权利和义务。而村委会作为自治组织的执行机构,其组成成员本身具有个体独立利益,这决定了村委会自身也有相对独立的利益,加上目前自治组织内部的监督还不够到位,可能会产生村委会成员怠于行使权利,损害村集体利益的情况。比如某村将集体土地出租给外村人用来建厂,租赁合同上出租方是村委会,当时出租土地经过了村民大会讨论通过,如果承租人在租赁该地块后,一直拖欠租金,而村委会也一直不去催租,则村民往往因为不是租赁合同主体而无权提起诉讼,自身权益得不到切实保障。这种情况下就涉及到村民的集体组织成员权保障问题。村民作为村集体的成员,其享有成员权或社员权,这种权利的属性类似有限公司中股东的权利,由于与本文论题无涉,本文在此不就两种权利的差异展开讨论,只是建议借鉴公司股东权保护手段中的代表诉讼制度,建立村民代表诉讼制度,以更好地实现对村民权益救济。
所谓村民代表诉讼制度,是指当村民委员会等农村基层组织及其成员在自治事务范围内侵犯村民集体权益的时候,村民个人为了集体的利益而依法对损害村集体利益的责任人提起民事诉讼,要求其承担法律责任的制度。
设立村民代表诉讼制度非常必要。村民自治制度由于建立在农村集体所有制基础上,村民利益与集体利益不可分割,集体利益的损失必定累及个体利益,按照“有权利即有救济”的司法精神,在村委会怠于维护集体利益的情况下,村民以自己的名义提起诉讼从而达到维护个人利益的目的,是法治的必然要求。如上述案例中,村民就可以代表村集体向拖欠租金的承租人要求及时支付租金给村集体,从而维护了集体以及自身的权益。
村民代表诉讼制度在保护村民集体利益的同时,也会给那些企图破坏村民委员会正常工作的恶意者创造恶意诉讼的机会。特别是在村民法律素质、民主素质亟待提高的现实条件下,极有可能出现少数村民滥诉的现象。因此,在诉讼程序上,有必要制定措施予以防止。从目的上看,村民提起代表诉讼主要是为了维护村民集体的利益,因此应以原告的起诉是否符合集体公共利益作为判断其诉讼正当与否的标准,同时,还应对原告资格做出限制,比如规定达到一定比例的村民时才可以提起代表诉讼,以确保诉讼的广泛代表性。
第三节 建立村委会成员个人民事赔偿机制
村民的权益受损,有时并不是直接由村委会的行为造成,村干部的过错行为也会使村民的利益受到影响,如目前村委会成员在村务管理决策中由于自身过错给村集体造成损失,导致村民权益受到损害的情况。目前村干部对于自身的过错行为少有承担法律责任的,现实的处理方式一般是采取行政处理的手段,如将有关责任人在年终考核时评为严重不称职,或被村民代表大会责令辞职,少有通过司法活动进行处理的情况。也有村民尝试起诉有关责任人要求赔偿的诉讼,法院多不受理。法院的理由是村委会是代表自治组织决策,无论决策失误与否,都属于自治事务的范畴,司法权不能过多干预自治权。如浙江瑞安某村村民曾起诉私拿公章为他人债务提供担保的村干部,法院没有受理,理由是村委会是自治组织,要求村委会民事赔偿尚属于空白,村委会的职务行为与个人行为难以区分。 法院的这种做法对村民权益的充分保障是不利的,对村委会成员的过错行为责任追究机制亟待建立。
鉴此,需要创设一种机制,将村民自治事务纳入民事诉讼的调整渠道。实践中,有的地方已经探索出有效的方式。如浙江省瑞安市的农村,将村委会成员开展自治事务的行为纳入民事合同调整,推行“村干部过错行为民事赔偿制”,根据这项制度的要求,当“村官”还是候选人时,就得首先填写一份《村委会成员候选人承诺书》,并张贴在村委会公告栏,候选人承诺的便是最终签订的协议书中规定的内容。若该名村官当选后,必须与全体村民委托的代表(一般是村党支部书记)签订协议书,在协议书中明确村委会成员在工作过程中,若因自己的过错,导致集体财产损失,其应以个人财产向集体承担赔偿责任。这种制度的功能就在于通过契约来规范村委会成员从事自治事务的行为,通过契约将村委会成员与村民之间的权利义务进行细化,将两者间的关系明确为合同权利义务,从而得以纳入民事法律调整。 如浙江省瑞安市某村的村委会候选人在承诺书中明确对于村集体建设项目的决定及工程发包、土地规划和宅基地分配、使用等十一项与村民经济利益密切相关的事项,若候选人日后当选,在办理上述十一项事务过程中,存在过错,导致集体利益受损,将承担个人赔偿责任。这种将村委会成员权利义务细化在民事契约中的做法,可以确保村民一旦发现村委会成员有违反合同所约定义务的情形,就可以持协议起诉,追究村干部的赔偿责任,这种做法将对村民的救济纳入到司法程序中来,对村民权益的保障程度更高。有学者认为此举有利于培养村民的法治精神,有助于促进村民自治制度的发展,维护农村社会的稳定。
当然这一制度也有一些值得讨论的问题,部分人认为村官与村民之间不是平等关系,而契约强调的是合同当事方地位平等,平等协商,因此,村民与村委会成员之间的关系不能用契约来规制。笔者认为这一观点值得商榷,一方面村委会成员与村民之间并非不平等关系,前文已经详细阐述,此不赘述。且这些契约并非是村委会成员与个别村民签订的,而是与全体村民整体签订的,而全体村民与村委会成员之间更接近于委托人与代理人的关系,而并非不平等主体关系。同时,这份协议是民主协商的产物,候选人在参选前,已经知悉契约的全部内容,其可以通过放弃参选来避免接受契约的调整,即契约签订与否,完全取决其是否自愿,因此,这些协议完全符合意思自治、主体平等的契约基本特征,应承认这种契约的效力,并使之成为规范村委会成员行为的有效手段。

结  语
全面完善村民权益保障的救济机制,是实现村民自治不可或缺的司法保障,也是落实中央提出的建设“社会主义新农村”的要求。村民自治组织的内部治理是一个前沿课题,同时,又是时下的热点,尤其是近来从中央到地方对农村问题的关注达到前所未有的程度。
对于村民与村委会纠纷的处理,目前我国从各级立法到实践都存在诸多空白,这些纠纷所反映出的自治与法治的冲突问题是此类争议解决的难点所在。对这一问题学界有不同的看法,但有一点是可以肯定的,法律对自治组织的内部监管是必要的,毕竟公平与正义是任何社会组织都要遵奉的基本价值。在现代法治社会,司法程序是维护社会公平正义的最后一道防线,也是在解决社会冲突中具有终局效力的权威机制。完善村民与村委会之间冲突的救济机制,具有重大现实意义。由于这一课题博大精深,笔者学术功底尚浅,资料掌握有限,无力在一篇文章中提出所有问题的答案,只是借拙文向方家提出一些粗浅建议,请专家审阅,更多的问题,留待在实践中进一步探索完善。

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