2018年，广东省GDP总量继续排名全国首位，高达9.7万亿元，其中建筑和房地产业贡献最大。建筑和房地产业的发展如此强劲，出现建设用地使用权法律纠纷自然不可避免。
本报告的研究对象即为广东省内涉建设用地使用权行政纠纷的司法审查状况，包括建设用地使用权许可、流转及撤销或注销等环节产生的行政纠纷以及各级法院的裁判思路，具体内容涉及土地使用权登记、土地权属争议、闲置土地认定、国有建设用地收回等类型案件的裁判规律分析和探讨。
本报告选取的案例范围为广东省内2018年结案的行政裁判文书，主要以二审法院的案例为基础，利用“建设用地”“使用权”“土地”等检索词，案件类型定为行政，据此共搜索到161份裁判文书，再以内容相关性为标准，筛选出92份裁判文书作为分析对象，在统计原告主要诉求、纠纷原因、法院裁判情况等数据的同时，重点剖析典型案例裁判观点，旨在为广大律师同行及法务提供建设用地使用权行政争议处理的实务建议。
检索路径与检索结果
1、数据来源：Alpha案例数据库
2、检索关键词：建设用地使用权、土地，案由行政，年份2018，审理程序二审（全文检索）。
3、地域：广东省
4、检索时间：2019年1月24日
5、数量：92份
二审行政案件要素分析
地域分布
2018年建设用地使用权行政争议的多发地为中山、珠海、惠州、佛山和广州，这5个城市2018年度建设用地使用权行政争议二审审结案件占了全省的47.8%。上述5市的建设用地使用权争议数量较多，共性在于5市均处于珠三角，案件数量历年来在广东省全省占比较重。另外，5市也各有特点，佛山和广州是最早开始“三旧”改造的城市；中山、珠海和惠州都是近年来房地产业飞速发展的时期，建设用地使用权纠纷当然也是高发期。由此可见，建设用地使用权行政争议的发生与地区经济发展密切相关。
根据案由进行统计，其中，土地行政管理(土地)纠纷有37例，行政登记纠纷有22例；其次，其他行政行为纠纷8例，行政不作为纠纷7例。上述4类纠纷类型是建设用地使用权争议纠纷的主要案由。由于行政纠纷不像民事纠纷比较重视案由，因此，单纯从案由分析，反映出的有效信息有限。但仍可以得出结论，其中行政不作为案件7件，在全部案例中占比将近十分之一，说明通常作为被告的国土资源部门对行政行对人的诉求应对方面，其积极性仍存在较大提升空间。
起诉主体
建设用地使用权二审行政争议案件，起诉主体有以下特点：（1）参与主体类型多，主动提起诉讼的有自然人、企业、经济合作社、村委等主体；（2）自然人、企业是建设用地使用权行政争议中的主要原告类型，其中自然人为起诉主体的占58%，企业为起诉主体的有占28%；究其原因，经济合作社和村委会等主体的土地权益的标的主要涉及集体经济组织所有的土地，而建设用地使用权的设定及变更属于集体经济组织所有的土地经征收程序后的下一个阶段，往往和原土地权利人不在有法律上的利害关系，而多数场合作为建设用地使用权出让或转让的对象的企业或个人，当仁不让成为主要原告类型。
诉讼请求
（图一）
（图二）
关于原告诉讼请求的研判，我们从两个方面考察，一是原告诉讼请求的类型，二是原告诉讼请求获支持率。
1. 图一反映了建设用地使用权纠纷类型中原告提出的10种主要诉讼请求，可以发现，行政案件的诉讼请求相对集中。主要集中于请求撤证、确认行政行为违法、申请变更登记、确认行政行为无效、办理土地权属登记等等类型。
2. 从诉讼请求案例数量上分析，其中要求撤证24例，占比26%，确认行政行为违法18例，占比19.6%。建设用地使用权纠纷中，请求撤销土地使用权证成为原告的主要诉讼请求，要求土地权利人在申请核发土地权利证书时，应当注重权属来源、取得方式、核发程序等多个风险点。而对建设用地使用权确认违法而不撤销的案例，多数情况是涉案的建设用地使用权已经发生转移，为了保护善意第三人的合法权益，人民法院仅仅确认有关行政行为违法，保留其效力，以保护后手取得建设用地时使用权的信赖利益。
3.从图二主要诉请获终审法院支持的情况分析，原告的主要诉请有24%能获得终审法院的支持或部分支持，因此，诉讼是解决建设用地使用权争议纠纷的有效途径之一。而其中仍有4%的诉讼请求未能进入人民法院实体审查程序，在当前立案登记制的大背景下，说明原告“不会告”、“不懂告”的情形依然存在。
纠纷原因
从上图我们可以看到，引起建设用地使用权相关争议的原因各异，数据显示共有16种原因之多。主要纠纷原因中，土地权属争议30例，不服土地闲置行政管理、不服登记行为各9例，不服征收、补偿等7例，收回国有建设用地使用权引发的纠纷有5例，追缴土地出让金引发的纠纷有4例。建设用地使用权纠纷中土地权属争议数量居首，主要原因在于随着各地土地升值，各方利益主体对原先并未重视，甚至荒废闲置的土地权利也尅是注意理顺产权，以利于后续开发。
案由为“其他”的案件数量达15件，这和行政诉讼一贯以来不太重视案由的确定，一方面原因是个别案件的案由较难界定，另一方面原因四客观上当前仍有许多行政机关的行为尚未模式化，理论上很难提炼合适的专有名词，因此，最高人民法院确定的行政案件的案由，居然“其他”类案件占据了相当数量的收案百分比。
土地类型
二审裁判结果
根据上图可以得知：驳回上诉，维持原判或原裁定分别有49个和26个案例，共75例，占比82%，这反映了二审低改判率的突出特点。可见，每一个案件在一审阶段，原告就应做好充足的准备，在事实、法律、证据、程序上都要知己知彼，否则一旦一审败诉，二审胜诉难度更大。当然二审仍有18%的改判率,败诉一方仍有部分翻盘的机会。建设用地使用权类纠纷的二审改判率和其他类型的行政纠纷的二审改判率大体相当，而且因为涉建设用地使用权类的案件往往涉及利益重大，并且不同权利主体围绕土地利用容易形成千丝万缕联系，所以二审法院对于此类案件的改判更为慎重，避免改来改去，影响社会秩序的稳定性。
典型案例裁判观点
土地行政管理职权
【基本案情】
【裁判要旨】
高新区管委会在经人民政府授予的经济和行政管理权限内对开发区实行统一管理，国土资源管理部门对高新管区委会职权范围内的土地管理工作越俎代庖属于超越职权的行政行为。
【法院观点】
肇庆高新区管委会作为改变土地用途及“三旧”改造项目的审批机关，具有批准大德塑木公司变更土地用途，实施“三旧”改造许可的权限，高新区规划国土局作为肇庆高新区国土资源行政主管部门，其在“三旧”改造许可中的权限是与土地使用权人重新签订出让合同，督促土地使用权人按照市场价缴交或补缴土地出让价款。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条，撤销行政许可的权限，由作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关实施，高新区规划国土局既非作出“三旧”改造行政许可决定的行政机关，亦非肇庆高新区管委会的上级行政机关，其作出复函，认为高新区管委会对该宗地作出的改变土地用途的批复中止，要求大德塑木公司重新启动“三旧”改造工作，重新编制“三旧”改造方案，并按“三旧”改造程序办理相关手续，属于超越职权的行政行为。
【律师总结】
【裁判要旨】
出让土地在交付受让人时仍存在土地征收补偿手续未完善、规划调整等问题的，即使受让人已明知出让土地非“净地”不具备动工建设的条件，也不能以此为由认定土地闲置是受让人原因造成的。政府主管部门不能证明出让土地问题已完全解决或由受让人负责解决的情况下，应承担举证不能的法律后果，不得向受让人征缴土地闲置费。
【法院观点】
本案争议的焦点问题是涉案地块没有在规定期限内动工开发建设，是公司原因还是政府原因造成的。《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第八条规定：属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料。涉案地块自出让之日起就存在未予清场问题，导致德泰电子公司无法按期开工建设。因此，惠州市国土资源局在涉案地块存在上述诸多问题的情况下，以德泰电子公司在取得涉案土地使用权时已经知道涉案土地不是“净地”为由，认定涉案土地闲置是由德泰电子公司的原因造成的，并要求其承担土地闲置的不利法律后果，明显与上述规定不相符。并且，惠州市国土资源局并未提交有效证据证明，涉案地块存在的上述诸多问题目前已经完全得到解决或者应由德泰电子公司来负责解决。
【律师总结】
【裁判要旨】
追缴容积率调整的土地差价，国土资源局应提供有效证据证明对其追缴土地差价适用标准的合法性。
【法院观点】
湛江市国土资源局在诉讼中确认追缴土地差价依据是涉案地块容积率调整至3.0后起实施的《湛江市市区土地出让金标准计算办法》为标准进行追缴，湛江市国土资源局未提出适用依据，且该办法中并无对该《办法》实施前的土地出让金补缴行为可以“溯及既往”的相关条款。再者，《湛江市市区土地出让金标准计算办法》土地差价计算标准与《关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知》（国土资发[2003]356号）所确定的土地差价补缴方法有明显不同，湛江市国土资源局未提供证据予以说明。
【律师总结】
【裁判要旨】
受让村民安置用地（划拨土地）上建筑的房屋，应经有批准权的人民政府或者主管部门批准，方能办理房屋转让手续。
【法院观点】
本案签订《房屋买卖协议》中房屋占有的土地属于村民安置用地，也属于国有划拨土地使用权。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。”《不动产登记暂行条例实施细则》第三十八条第一款第六项“申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件”的规定，韶关市国土局要求刘丹提供申请办理涉案房屋所有权转移登记有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件，方能办理房屋转让手续，符合法律规定。
【律师总结】
【裁判要旨】
涉及农村集体土地权益的，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。
【法院观点】
本案中，被诉的行政行为是海丰县人民政府向附城镇第五村民小组核发的海府国用（2016）第××号《国有土地使用证》。吴炳祁等四人仅系附城镇第五村民小组的村民，起诉的人数并未超过附城镇第五村民小组村民总数的半数，不能以自己名义也无权代表附城镇第五村民小组针对涉案土地登记行为提起本案诉讼。吴炳祁等四人亦未提交其在被诉土地登记范围内享有个人土地权利的凭证，其仅基于村民的身份主张与涉及村集体的土地登记行为之间的利害关系欠缺法律依据。原审法院裁定驳回吴炳祁等四人的起诉正确，二审予以维持。
土地使用权收回
【基本案情】
【裁判要旨】
《收回国有建设用地使用权决定书》未就补偿方案和标准作详细说明，在货币补偿方面，没有针对土地实际使用年限和土地的实际利用情况进行委托评估即决定的，决定书违法。
【法院观点】
博罗县国土资源局作出的收回决定程序违法。根据《土地管理法》第五十八条第二款规定，依照该条第一款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此，原审被告博罗县人民政府在作出同意收回国有土地使用权批复时，应当制定对土地使用权人的补偿方案，但原审被告博罗县人民政府未能提供相应证据，就直接批复“参考商铺的市场价以6000元/平方米的标准给予你共32.4万元补偿”，即在收回的决定书上已经载明的总回收价格，缺乏对补偿方案公示，征求意见等相关被征收土地权利人应享有的知情权和申辩权利。其做法显然违反正当程序。
【律师总结】
【裁判要旨】
政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下，直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让，并向建设单位颁发《国有土地使用证》的，征收行为和土地登记行为违法。
【法院观点】
建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条还明确了国家建设土地征收应当经过的审批程序。始兴县人民政府征收涉案原属于三洲田村民小组的集体土地，但尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续，仅通过与三洲田村民小组签订《关于征用三洲田小组土地的协议》的方式进行征收，明显违反了上述法律规定。始兴县人民政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下，直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让，并向建设单位车八岭公司颁发涉案被诉《国有土地使用证》，明显违反上述法律规定。上诉人主张始兴县人民政府的涉案土地征收行为以及土地登记行为违法理据充分，应予支持。
律师建议入门关
确定原被告主体资格
2018年广东省建设用地使用权行政争议，82%的案例做出了驳回上诉，维持原判/裁定，而在这82%的案例中，一审驳回起诉的案例占了不少比例，由于老百姓对诉讼规则知识的缺乏，尤其是对行政案件的陌生，在未理清原被告的主体资格时，出现了不会告的现象，这就需要提请读者注意，在起诉前第一步就是确定好原被告主体资格，可以通过咨询法院立案窗口、咨询专业律师确保走好诉讼第一步。
突破点程序是否合法
程序正当原则、合法行政原则是行政法中的基本原则，运用在个案中，就是要求行政机关履行职权应当依照法定程序，在上述典型案例中，{（2018）粤13行终63号}国资局作出《收回国有建设用地使用权决定书》缺少委托评估的程序，法院认定决定书违法；{（2016）粤行终1968号}农用地转为建设用地未办理农用地转用审批手续，法院确定登记行为违法。因此，与民事案件不同的是，行政诉讼是针对被行政行为的全面审查，其中行政机关作出行政决定时，程序是否合法往往成为重要的审查内容之一。
关健点行政机关是否有职权
国家行政机关以及其他组织的行政职权法定，必须依法行使行政权或者从事行政管理活动，不得超越职权。在面对行政争议，当事人应重点关注行政机关是否有相应的职权。行政机关超越职权的行政行为应撤销或认定为无效。
宋静律师 | 广东诺臣律师事务所
谢琪 | 广东诺臣律师事务所宋静律师团队