全国林权纠纷大数据报告(2020年)——基于行政诉讼再审案件分析

发表时间:2022-01-04 所属分类:诺臣说法

一、引言 

随着国家集体林权改革的持续深化和林地林业经济的不断发展,林木作为重要的生产资料,林地所有权和使用权的重要性日益显现,受历史的、现实的多重原因影响,林权纠纷时有发生。以林权作为关键词,案由限定为行政,对全国近10年来的林权案件进行检索汇总,发现共有47471件案例。

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图1:历年涉林权案件数

由上图可见,全国范围内历年来涉林权纠纷案件逐年递增。在绿水金山的战略背景之下,随着国家对农业投入的不断加大,商品林的效益显著提高,林业资源备受重视,集体经济组织和村民造林、营林的热情高涨。又加上土地升值、木材涨价等多种因素影响,越来越多的村集体开始关注林权权益。而囿于集体经济组织和村民长期以来普遍法律观念淡薄,法律知识匮乏的现状,一旦发生林权争议,案件时间跨越长,实际处理难度大,行政机关在处理该类案件时尚未一个统一、有效的运行机制作支撑,因而该类纠纷发生以后,经过复议直至诉讼的概率大大增加。

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2021年9月27日,最高人民法院印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》(下简称《实施办法》),其中第二条规定“下列以县级、地市级人民政府为被告的第一审行政案件,由基层人民法院管辖:政府信息公开案件;不履行法定职责的案件;行政复议机关不予受理或者程序性驳回复议申请的案件;土地、山林等自然资源权属争议行政裁决案件。”也就是说,根据《实施办法》的规定,今后涉及林权纠纷的案件,一审只能在基层法院起诉,照此推论,一般情况下,当事人不服林权争议裁决的案件,再审法院最高级别也仅仅是省高院,这对于想通过将案件审级提升到最高法院,以求得到一个更为公正客观的审判的目的,恐怕就很难实现了。

基于这样一个大背景,对于当事人之间产生林权争议的案件来说,如何从一开始就打一个漂亮的胜战,显得格外重要。本报告就2020年以来,全国范围内涉及林权纠纷的案件,对其中的具体情形和事由进行分析,旨在能够帮助当事人尽可能减少林权纠纷的几率,而一旦发生诉讼,如何避免少走弯路,最终取得胜诉。

二、 样本来源及检索方法

案例来源:Alpha案例库

检索方法:全文:林权;案由:行政;年份:2020;地域:最高人民法院。

检索日期:2021年09月22日

审理程序:再审

裁判日期:2020年

地域:全国

裁判文书数量:分析样本226份(去除系列案后,有效案例181份)

三、林权纠纷案件要素分析

(一)地域分布

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图 3:案件地域分布表

数据分析:

2020年林权纠纷的多发地为广西壮族自治区、贵州省、广东省、湖南省,4省在2020年度林权纠纷案件占比全国的72.9%。上述4省的林权纠纷争议数量较多,共性在于近年来4省林业建设成效显著,森林生态效益价值不断上升,引起了集体经济组织对林木资源的重视和争取。除去共性之外,各地的林权纠纷案件又各有特色,其中广西属于我国重要的集体林区,林木生长速度远高于全国平均水平,林木综合生长率是全国平均水平的两三倍。目前,人工林、经济林、速生丰产林面积均居全国第一位,林木资源丰富,相应林权纠纷也多;贵州是国家生态文明试验区,该省对于林业发展政策扶持力度大,资金投入多,产业发展迅猛,全省森林生态价值不断提升,林权纠纷也随之增多;广东是”七山一水二分田”的林业大省。全省林业用地面积1101.6万公顷,有林地面积927.4万公顷,全省森林生态效益的总价值达6377.83亿元,林权效益的增加,加剧了林权矛盾的多发。由此可见,各省的林权案件数量居高不下,根本原因就在于各地林地林木资源丰富,林业资源效益提高,是林权纠纷数量提升的最直接原因。

(二)林权纠纷的起诉主体类型比较

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图 4:起诉主体类别比例

数据分析:

林权纠纷行政再审案件起诉主体的类型有以下特点:

参与主体类型多。主动提起诉讼的主体类型有自然人、企业、村民小组、村经济合作社、村委会等,甚至由行政机关提起诉讼,争取林权的案例;

在涉及林权纠纷行政再审案件中,村民小组提起诉讼的比例远远高于其他类型的主体,主要原因在于长期以来村民小组对林木林地疏于管理,林木林地被其他村组租用或者占用,当林地林木价值升高后,才有争取林权的意识,从而引起纠纷。

(三)案由分布

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图 5:案由分布数量

数据分析:

根据案由进行统计,其中,行政复议纠纷有54例,行政裁决纠纷有48例;其次,行政管理纠纷32例,行政登记纠纷30例;行政确认及其他行政行为共16例。一方面,根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。因此,在林权纠纷案件中,经行政机关复议之后,当事人仍对行政处理不服,因此才提起诉讼。林权纠纷的案件之所以在行政裁决之后有设置了复议前置的救济程序,主要是考虑到林权纠纷案件事实认定比较复杂,林权争议地的行政机关对当地林权情况、民风民俗比较熟悉。由行政机关先行处理,更有利于争议的解决。

(四)再审裁判结果

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数据分析:

根据上图可以得知:案件进入再审程序后,驳回再审申请、改判、发回重审或维持原判的案例分别有165个、11个、2个、2个,驳回再审申请的比率非常高,达到了92%,这反映出案件申请再审高驳回率的突出特点。这说明在涉及此类案件,应当从一审开始就做好充足的准备,不能再寄希望于再审程序突破地域限制可能更趋公正的固有思维定式。

四、案件焦点裁判观点

(一)关于原告资格问题

原告主体资格的认定,作为是否能够提起行政诉讼的“闸门”,是提起诉讼必须面对的首要问题,诉讼实务当中因原告主体资格问题被法院拒之门外的案件不乏其例。简单来说,是否具备原告主体资格的关键点在于:与具体行政行为有法律上的利害关系。也就是指行政机关的具体行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务已经或将会产生实际影响。公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害或不利影响,是由具体行政行为直接造成的。因此,在提起诉讼之前应当先调查清楚具体行政行为是否对自己造成影响,具体到涉及林权纠纷案件当中,首先需要弄清楚自己对争议林地林木是否存在使用和管理的事实,是否已经领取过权属凭证;其次需要清楚行政机关向其他主体核发林权凭证是否包含了己方的林地。

【案例索引】(2020)最高法行申1197号,李芝培、浙江省龙泉市安仁镇花庵村第五村民小组资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】对于林权纠纷范围的界址认定无异议,主张其在纠纷范围内的林地实际管理使用,但未就主张提交相关证据予以证明,不具有利害关系。

【法院观点】在被申请人龙泉市政府行政裁决程序中,经原审原告花庵村××组及一审第三人、二审被上诉人浙江省龙泉市安仁镇安仁口村第五村民小组(以下简称“安仁口村五组”)指界,确认了双方纠纷范围的界址,安仁口村五组指认的山林坐落在花庵村××组山林范围内,两者系小四至与大四至的关系。二审庭审时再审申请人李芝培也表示无异议。再审申请人主张其与争议山林具有利害关系,但据其持有的建字第2239号《浙江省龙泉县社员自留山使用证》载明的自留山四至范围显示,其自留山不在争议山林范围之内。再审申请人主张争议界址范围内属原审原告花庵村××组的山林由其实际管业使用,但未就其主张提交相关的证据予以证明。据此,二审法院认定案涉行政裁决对所有权的确定不会影响再审申请人现合法拥有的山林使用权,其与涉案争议山林不具有利害关系,具有事实和法律依据。一审未对再审申请人的原告资格进行审查不当,二审法院裁定撤销一审判决中驳回再审申请人诉讼请求的判决、驳回再审申请人的起诉,并无不当。

【律师总结】行政行为非相对人认为其与行政行为有利害关系向法院起诉时,应对其与被诉行政行为有利害关系提供证据材料并承担初步的证明责任,否则不具有原告主体资格。

(二)关于起诉期限问题

行政诉讼中的起诉期限,是指行政争议能够诉诸法院寻求司法救济的有效期限。行政诉讼起诉期限与行政诉讼能否进入实体审理休戚相关,根据现行行政诉讼法以及司法实践过程当中,起诉期限作为法定的起诉条件之一,是行政诉讼大门开启的关键钥匙。也就是说,在不存在法定的情形的情况下,一旦错过行政诉的起诉期限,则司法救济大门随之关闭,即发生当事人行政起诉权利灭失的法律后果。

1、行政行为作出之日起1还是2年起诉期限问题。

【案例索引】(2020)最高法行申13557号,石跃维、贵州省黎平县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】在无法定正当事由的情况下,起诉期限从知道或应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。

【法院观点】根据2000年3月10日起施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定,行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中,在贵州省黎平县人民法院于2016年4月12日审理终结的(2016)黔6231民初232号民事诉讼案件中,石跃维已知晓石佩文取得的《林权证》。石跃维于2018年12月3日提起本案诉讼请求撤销《林权证》中对“板脖定堂得”林地的登记,已超过前述2年的法定起诉期限,且不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的因不可抗力或其他非自身原因耽误起诉期限的正当事由。一审裁定驳回石跃维的起诉,二审维持一审裁定,并无不当。

【律师总结】根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称“《执行解释》”)第四十一条对于行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限为二年。而根据2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》(下简称“《适用解释》”)将《执行解释》废止,第六十四条规定了一年的起诉期限。实务中,由于新旧法交接的问题,导致不少人对于适用1年还是2年起诉期限存在疑惑,目前主流观点从有利于保护行政相对人行使诉权的角度,适用该司法解释有关2年起诉期限的规定,即使不能,亦应自《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限。

2、最长20年起诉期限问题。

【案例索引】(2020)最高法行申11780号,张友田、祁阳大江水库移民资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】当事人既不知道诉权和起诉期限,也不知道行政行为的内容的,最长起诉期限不超过二十年。

【法院观点】《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定,因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。本案中,《中共祁阳县委、县政府批转县农村工作办公室〈关于大江林场扩大管理范围的请求报告〉通知》〔祁发(1981)第181号〕于1981年12月24日作出,祁阳大江水库移民61人于2019年提起本案诉讼之时,已经超过二十年的法定最长起诉期限。一审裁定驳回起诉,二审裁定予以维持,处理结果正确。张友田等44人主张的再审事由不能成立,不应予以支持。

【律师总结】起诉期限对于行政相对人或者其他利害关系人认为具体行政行为侵害其合法权益向法院寻求司法救济的一个重要时间限制,是使得案件能够进入实体审理的重要一环,因此,对于行政诉讼部分案件种类起诉期限,可以参考如下图示。

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(三)关于复议前置问题

行政复议前置是指行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服,在寻求法律救济途径时,应当先选择向行政复议机关申请行政复议,而不能直接向人民法院提起行政诉讼;如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的,才可以向人民法院提起行政诉讼。具体到林权纠纷案件,根据《行政复议法》第三十条规定:公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。因此,在林权纠纷当中,对于是否属于复议前置认定问题,也是一个相当关键的问题,决定了法院是否会受理案件,也影响复议或诉讼期限。

1、林权颁证行为

【案例索引】(2020)最高法行申4758号,阮永章、广西壮族自治区德保县东凌镇定坡村内当屯资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】林权颁证行为不属于林权确权行为,依法无须复议前置。

【法院观点】关于阮永章再审称本案属于复议前置,未经上级行政机关复议前不能向法院起诉的再审申请理由。根据《最高人民法院关于适用<行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》(法释[2003]5号)和《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》([2005]行他字第4号)的规定,本案属于林权颁证行为,不属于林权确权行为,故不属于复议前置的情形。阮永章该项再审理由不能成立。

2、行政机关确权处理决定

【案例索引】(2020)最高法行申2384号,广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第1村民小组、广西壮族自治区贺州市钟山县公安镇廖屋村第2村民小组资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】政府对土地、林地等自然资源权属作出确权处理决定的行政裁决案件,依法属于复议前置的案件。

【法院观点】政府对土地等自然资源权属作出确权处理决定的行政裁决案件,属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定,法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院裁定不予立案。本案中,钟山县政府作出的钟政资处字(1999)02号《自然资源权属争议处理决定书》对案涉争议土地使用权作出了确权处理决定,廖屋村22个村民小组对上述处理决定书有异议,应当先申请行政复议,其直接向人民法院提起本案诉讼,一审裁定驳回起诉,二审裁定驳回其上诉,维持原裁定并无不当。

3、名为颁证,实为确权

【案例索引】(2020)最高法行申1413号,叶传燎、福建省大田县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】形式上属于初始颁证,实质上是对权属争议所作的确认,对该行为有异议,应当先行申请行政复议。

【法院观点】《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》(〔2005〕行他字第4号)进一步明确,最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的“确认”,是指当事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。根据叶传燎原审诉称内容,本案被诉颁证行为形式上虽属于初始颁证,实质上属于对其与叶式瓦之间权属争议所作的确认,叶传燎对该行为有异议,应当先行申请行政复议。一、二审法院认定叶传燎的起诉属复议前置的情形,并无不当。

【律师总结】在涉及林权纠纷案件过程当中,一定要重视复议前置的问题。因此,在面临此类纠纷时,要先清楚面临的案件是否属于行政机关确权案件,如果属于,那么依法属于复议前置的案件,当事人一定要尽快向行政机关申请复议,避免错过期限。

(四)确权依据问题

1、林权证优先原则

县级以上地方人民政府的林权证登记发证行为,具有公示公信效力,一旦作出,非因法定原因不能随意更改。因此,在处理林权权属纠纷的过程当中,理应将林权证作为主要的处理依据,如果登记发证的行为有误,既可以依程序由行政机关依法纠错,也可以由当事人通过申请复议和提起诉讼等方式来寻求救济。

【案例索引】(2019)最高法行申11607号,湖南省桂阳县塘市镇中华村村民委员会、湖南省桂阳县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】在林权证不存在重大且明显违法的情况下,生效林权证是处理林权证争议的主要依据。

【法院观点】根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定,县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书,是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中,生效林权证是处理林权证争议的主要依据,只有当林权证存在重大且明显违法的情况下,权属争议处理机构才可以不采信该林权证,并根据其他有效证据对权属争议进行处理。若中华村委会认为登记发证行为有误,也应对该证依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济,不应提出林木林地权属争议申请来寻求救济,故中华村委会认为42、43、44号《山林权证》颁证错误提出的异议,本院不予支持。对中华村委会提出的涉案林地与中华村五组没有历史渊源、处理决定未注重现实情况的主张,因与现存有效的山林权证不相符,亦不予支持。

2、无权属证明时的处理问题

【案例索引】(2020)最高法行申249号,广西壮族自治区博白县三滩镇白中村石桥队、广西壮族自治区博白县三滩镇白中村大田头队资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政判决书

【裁判要旨】在双方均未提供合法有效的权属证据时,原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。

【法院观点】《土地权属争议调查处理办法》第三条规定,调查处理土地权属争议,应当以法律、法规和土地管理规章为依据,从实际出发,尊重历史,面对现实。也就是说,农民集体经济组织之间发生土地权属争议的,人民政府确定土地权属时,应当根据争议土地的管理使用情况,尊重历史,面对现实,实事求是作出处理,原则上应当将争议土地确权给长期管理使用争议土地的一方当事人。《国家土地管理局关于印发〈确定土地所有权和使用权的若干规定〉的通知》第二十一条规定,农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的,应视为现使用者所有;本案中,六再审申请人自1976年开始对涉案争议地进行管理与使用至2015年大坡队等七个队向博白县政府申请确权已近40年,且在六再审申请人对涉案争议地管理与使用期间内,大坡等七个队均未提出任何异议。一、二审法院以六再审申请人的现管事实无法对抗原土地权属为由驳回六再审申请人的诉讼请求,进而维持1号处理决定及28号复议决定,缺乏事实和法律依据,故一、二审判决及1号处理决定和28号复议决定依法应予撤销,博白县政府应重新作出处理决定。

3、林权证发证程序不合法时处理问题

【案例索引】(2020)最高法行申10313号,广西壮族自治区藤县天平镇龙胜村民委员会龙庆第三村民小组、广西壮族自治区藤县人民政府资源行政管理:林业行政管理(林业)再审审查与审判监督行政裁定书

【裁判要旨】林权证发证程序不合法且无其他权属来源凭证时,该林权不能作为权属依据。

【法院观点】本院经审查认为,1963年,胜塘六组的前身朝阳生产队第六队的分山记录登记范围包括涉案争议山林,且胜塘六组村民对争议山林实施有效的控制和管理。龙庆三组提交的登记虽有争议山林的涉案《山界林权证》及《林权证》,但其未提供土改、合作化或“四固定”时期的权属来源凭证,且涉案《林权证》是在双方纠纷未调处解决时发放的。故藤县政府撤销龙庆三组持有的涉案《山界林权证》及《林权证》,确认争议山林归胜塘六组所有,梧州市政府复议维持该处理决定,一、二审法院分别判决驳回龙庆三组的诉讼请求和驳回上诉、维持原判,并无不当。

4、关于权属证据种类问题。

该问题本团队在《律师如何进行林权纠纷案件的取证》(点击链接可打开文章)一文这个已经详细阐述,在此不多加赘述,具体可以关注团队公众号:“Flag福律阁土地诉讼”查找相关文章。

【律师总结】在面临林权权属确权的过程当中,权属证明拥有举足轻重的地位,也是行政机关、法院认定权属的重要依据。因此,在面临林权纠纷时,一方面要妥善保存证据,在取证阶段最好能够委托专业的团队更规范地收集证据,收集到有效证据;另一方面,在存在权属依据不足的情况下也不要灰心,事实上对于林地的管理使用事实也是认定的重要依据,即使存在不利于我方的权属证据存在,只要能够证明我方确系已连续使用多年,也有反败为胜的机会。

 五、律师建议

我国经历了多次的林权确权工作,由于当年人少地多,林地经济价值不高,较少发生林权争议,群众对于多次确权工作并不重视,行政机关确权工作也略显粗糙,最终造成一山多证、有山无证,面积与“四至”界定不符,界线模糊不清等情况,为后来的林权争议埋下了隐患。

随着经济社会的发展,山林资源愈显珍贵。山林资源成为人民群众赖以生存的基本资源,成为我国经济持续发展的重要支柱。正因如此,拥有山林资源的当事人逐渐提高了对山林资源的重视,如何运用好法律的武器来维护自己的权利,就显得格外重要。对于林权纠纷案件的处理,既有来自林业部出台的《林木林地权属争议处理办法》,各省也有根据省内情况制定的办法、条例。如何通过法律的手段维护权益,具体建议如下:

第一、对于自己使用和管理的山林资源,且未取得权属的单位或个人,应当尽快依法申请确权登记,如果取得权属证明,在林权争议的复议和诉讼中,才能取得主动。

第二、对于已经确权登记的,要审慎查看自己所登记的材料是否符合法律规定,是否能够依法得到支持,如果发现存在程序上的瑕疵,应当尽快补足,避免因此而导致辛苦取得的权属证明被撤销。

第三、对于未取得权属证明处于纠纷当中的个人或者单位,应当尽快搜集能够证实我方在对于该山林地有长期管理使用事实的证据材料。

第四、往往此类案件会有一个较长的处理时间,当事人往往要做好心理准备,也要预判经济支撑,只有在人力和物力足够的情况下,才有可能在漫长的争议过程当中坚持下来,这也意味着如果是集体受到侵权的案件,同集体的成员一定要团结起来,才能走得更远。

在林权纠纷案件中,往往会涉及漫长的历史背景、众多的证据材料以及法律所规定的确权、争议处理等程序,对于专业性提出了较大的要求。因此,在涉及此类问题时,只有快、准、狠地抓住实质要点,逐一攻破,才能切中要害,尽快结束持久战,因此在此也建议如果经济足够支撑,还是要将专业的事情交给专业的人去做。

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供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民