土地承包经营纠纷中,如何正确选择行民交叉诉讼路径?

发表时间:2020-05-19 所属分类:

土地承包经营纠纷既涉及到土地承包经营合同的效力,属民事诉讼范围,又涉及到土地承包经营权证的效力,属行政诉讼范围。

同时,土地承包经营权证又是土地使用权属的凭证之一,政府或村集体对土地的使用和管理,则又可能引发政府、村集体、土地承包人和其他利害关系人之间的行政纠纷和民事纠纷。

上述不同性质行为,所可能引发的不同性质的纠纷,必然产生土地承包经营纠纷的行民交叉诉讼。

土地承包经营纠纷可能产生行前民后的问题。

如利害关系人认为,土地承包人影响其对土地的使用提起民事诉讼,但土地承包人已经取得涉案土地的承包经营权证的,则应当首先解决,土地承包人持有的土地承包经营权证的效力问题。

然后才能确认,土地承包人对涉案土地的使用是否于法有据。

进而确定,是否侵犯了利害关系人对涉案土地享有的权益。

土地承包经营纠纷可能产生民前行后的问题。

如集体经济组织提起请求,撤销土地承包人持有的土地承包经营权证的行政诉讼,此时若土地承包人已经和集体经济组织签订了土地承包经营合同的,则应当首先解决土地承包经营合同的效力问题。

然后,才能确认土地承包人持有的土地承包经营权证是否具有事实依据。

典型案例一

【裁判要旨】

行政机关在其职责范围对承包经营合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务,其作出的登记颁证行为并无明显不当。

至于叶某是否具有承包经营资格、相关签字的真伪以及是否影响与发包方之间所形成的基础民事法律关系等,主要涉及民事法律争议,在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面,如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据,一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查,相关利害关系人对此持有异议,可通过民事诉讼途径予以解决。——村经济社诉浙江县政府行政登记纠纷案

【案情简介】

2015年6月24日,叶某向县农业局提交申请,补发承包权证的报告和叶某的身份证及其非农业家庭户的户口簿,以第二轮土地承包时尚未取得土地承包使用权证为由,要求补发农村土地承包经营权证。

申请报告上签署“情况属实,请给予补发”意见,并加盖“村经济社”印章。

镇政府向县政府上报农村土地承包经营权证登记申请书及附件(1.农村集体土地承包合同;2.农村土地承包经营权证登记申请清单;3.土地承包情况登记表),同意村经济社将承包地发包给叶某。

县政府调取了村经济社第八组生产队关于第二轮土地承包方案的决议及承包合同表,并对相关材料予以审核后公示并送达。

公示期内,无人提异议。

公示期届满后,县政府向叶某发放涉案农村土地承包经营权证。

现村经济社请求,撤销县政府向叶某户颁发涉案农村土地承包经营权证的行政行为。

另,叶某提交的申请报告上“情况属实,请给予补发”意见以及承包合同上的发包方负责人陈万春签名,均非陈万春所签。

一审判决:判决撤销县政府向叶某户颁发的涉案农村土地承包经营权证的行政行为。

二审判决:一、撤销温州市中级人民法院(2016)浙03行初251号行政判决;二、驳回村经济社的诉讼请求。

一审法院:温州市中级人民法院(2016)浙03行初251号行政判决。

二审法院:浙江省高级人民法院(2017)浙行终505号。

【再审法院观点】

根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定,土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立,县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证,并登记造册,确认土地承包经营权。

县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示,土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。

一般而言,如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务,那么,在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前,人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。

本案中,涉案承包经营合同在形式上并无重大明显瑕疵,虽然没有明确的签订时间,但并不足以构成影响合同成立生效的关键性因素。

县政府在其职责范围对合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务,其作出的登记颁证行为并无明显不当。

至于叶某是否具有承包经营资格、相关签字的真伪以及是否影响与发包方之间所形成的基础民事法律关系等,主要涉及民事法律争议,在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面,如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据,一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查,相关利害关系人对此持有异议,可通过民事诉讼途径予以解决。

同时,从维护土地承包法律关系的稳定性、保护行政相对人信赖利益的角度看,考虑到我国农村土地承包经营权颁证的实际情况,人民法院对涉案颁证行为的处理应当采取审慎态度,只有足以影响到实体结果的公正性时,采取判决撤销方式处理才有其必要性。

至于村经济社提出的《申请补发承包权证的报告》中的印章和批注等问题,诚如二审法院所指出的,“上述瑕疵并非影响涉案颁证行为合法性的关键要素,且涉案颁证行为实体上亦并无不当”。

另,从村经济社向叶某支付土地补偿金,在公告期内未提出异议等事实看,村经济社对叶某的土地承包经营权事实上也是认可的。

再审法院裁定:驳回再审申请人村经济社的再审申请。

再审法院:最高人民法院(2018)最高法行申3680号。

典型案例二

【裁判要旨】

本案诉讼之前,历经多次诉讼亦无生效民事裁判对前述草原转包合同和草原承包合同的效力予以确认。

案涉草原承包经营权存在争议纠纷,不具备颁发草原承包经营权证和草原使用权证的前提条件。——吉林省洮南市二龙乡新政村一社80户村民等诉吉林省洮南市人民政府人民政府行政登记纠纷案

【案情简介】

1998年,54户村民与村委会签订了30年的草原承包合同,承包期限自1998年至2028年。

后,54户村民、村委会与孟某、林某签订了草原转包合同,转包期23年,承包期限自2005年至2028年。

2006年,市政府作出洮政发(2006)33号《关于收回全市草原使用权的决定》(以下简称33号决定)。该决定:草原使用权收回后,权属归市草原行政主管部门所有,并由市政府核发草原使用权证,原集体经济组织核发的草原使用权证作废,原草原所在的村、场(站)不具有草原的使用权和发包权。

草原收回后,发包权由市草原站行使。对原已发包的草原,要对已登记备案的承包合同逐一审批,符合法定程序的,由草原管理部门重新变更合同,同时发放相应证件。根据该文件规定,2006年5月,市政府向市牧业管理局发放了涉案草原使用权证。

2007年,由市草原工作站与孟某、林某与签订了003号草原承包合同,承包期限自2007年至2028年。

2007年10月,市牧业管理局作出《收回003号草原承包合同的决定》(以下简称《收回决定》),孟某、林某不服该决定提起民事诉讼,要求确认003号草原承包合同有效,继续履行。 

该案件经一、二审及再审,最终由吉林省高级人民法院作出裁定发回二审法院重审。

重审期间,市畜牧业管理局作出决定,撤销了市牧业管理局作出的《收回决定》,孟某、林某申请撤诉。

不久,一社80户村民向市政府申请核发草原使用权证和草原承包经营权证。市政府未予答复。

80户村民遂提起本案行政诉讼,请求判令市政府履行发证的法定职责。

一审法院判决:判决驳回80户村民的诉讼请求。

二审法院判决:裁定撤销行政二审判决,驳回80户村民的起诉。

【再审法院观点】

《中华人民共和国草原法》第十四条第一款、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定,草原承包经营者自草原承包经营合同生效时取得草原承包经营权,县级以上人民政府应当根据草原承包合同所载明的内容,向草原承包经营者发放草原使用权证,确认草原使用权。

向草原承包经营者发放草原使用权证,是对其既有草原承包经营权的确认和对外宣告,属于行政确认行为,前提条件是草原承包经营权应当处于确定状态,不存在争议纠纷。

本案中,80户村民根据原54户村民,与村委会签订的草原承包合同,向市政府申请颁发草原承包经营权证和草原使用权证。

但是,54户村民与村委会及孟某、林某就案涉草原已签订草原转包合同,市草原工作站亦根据33号决定和前述草原转包合同,与孟某、林某签订了草原承包合同。

如前所述,行政机关为草原承包经营者发放草原使用权证,是对其既有草原承包经营权的确认,前提条件是草原承包经营权不存在纠纷。

而对于草原承包经营权纠纷,不属于行政机关行政确认的职权范围,当事人应当通过民事诉讼或者调解仲裁程序解决

54户村民对草原转包合同的真实性予以否认,同时认为市草原工作站与孟某、林某签订的草原承包合同违反法律规定。而孟某、林某则主张其签订的草原承包合同合法有效。

本案诉讼之前历经多次诉讼,亦无生效民事裁判对前述草原转包合同和草原承包合同的效力予以确认。

综上,案涉草原承包经营权存在争议纠纷,不具备颁发草原承包经营权证和草原使用权证的前提条件。

因此,一审判决驳回诉讼请求不当,二审裁定撤销一审判决,结果正确。

再审法院裁定:驳回80户村民的再审申请。

律师点评

土地承包经营纠纷的行民交叉,常常导致当事人之间的争议陷入环环相扣,互相纠缠的局面,给纠纷的最终解决带来困难。

在土地承包经营纠纷的具体个案中,如何能够做到抽丝剥茧,追根溯源,制定完美的诉讼策略?

可以从以下几个方面着手:

1、正确制定诉讼目标。

在土地承包经营纠纷中,提起诉讼需要事先了解当事人的诉讼需求和目标,才能根据诉讼需求和目标制定快捷有效的诉讼策略。

尽管土地承包经营纠纷中行民交叉的问题往往不可避免,但并非必须同时采取两种诉讼手段寻求救济。

如果能够只通过一种诉讼途径实现诉讼目标,当然不需要另行提起其他性质的诉讼。

如当事人的诉讼目标对他人已经取得土地承包经营权证的土地争取土地承包权,诉讼策略上即面临着提起撤销土地承包经营权证的行政诉讼,或者提起撤销土地承包经营合同的民事诉讼的选择或并行的问题。

如果可以通过民事诉讼途径撤销原土地承包人的土地承包经营合同后,通过申请行政机关撤销原土地承包经营权人的土地承包经营权证的方式实现目的,则可能避免再行提起行政诉讼撤销之诉。

2、准确寻找和发现行民交叉问题的源头。

行民交叉的情况下,准确抓住问题的源头,搞清楚何为因,何为果的问题至关重要,否则就可能陷入无谓的缠讼之中。

如上述(2017)最高法行申2692号行政裁定中,二审法院和再审法院的裁判理由都认为,因该案中存在80户村民和孟某、林某之间的草原转包合同、市草原工作站和孟某、林某签订的草原承包合同,两份合同均有效,因此涉案草原使用权存在争议,80户村民请求市政府履行为其办理草原承包经营权证和草原使用权证的法定职责,不具备原告主体资格。

其实80户村民和孟某、林某之间签署的草原转包合同,早已在市政府于2006年5月8日作出《关于收回全市草原使用权的决定》后自然无效。

因此,80户村民是否能够取得涉案草原的承包经营权和使用权,关键是市政府作出的上述收回决定是否能够被撤销。

80户村民采取请求行政机关发证或者依照该案例的指引,提起请求撤销草原承包或转包合同之诉,都将徒劳无功。

3、采取多重诉讼手段解决纠纷。

在解决土地承包经营纠纷过程中,需要在此诉讼中及时发现彼诉讼的源头和线索,及时另行提起行政或民事诉讼寻求救济,避免土地承包经营合同或者土地承包经营权证在案件中被作为有效证据予以采纳,给后续维权带来困难。

如上述(2018)最高法行申3680号案件中,村经济社仅仅针对叶某持有的土地承包经营证,提起行政诉讼,而未针对叶某签订的土地承包经营合同,提起民事诉讼,导致二审、再审法院均在推定叶某签订的农村集体土地承包合同有效前提下,驳回了村经济社请求撤销涉案土地承包经营权证的诉讼请求。

 

 

 供   稿 | 宋静律师团队