《土地管理法实施条例》征求意见稿中的三个难题

发表时间:2020-04-10 所属分类:

新的《中华人民共和国土地管理法》(下简称《土地管理法》)已于2020年1月1日开始实施,不出所料,《中华人民共和国土地管理法实施条例》(下简称《实施条例》)的修改也紧锣密鼓地开始了。

 

近日,国家自然资源部发布了《实施条例》(修订草案征求意见稿)。该稿对于新《土地管理法》创设的几个新制度的具体化作出了不小的努力,但笔者认为,只有解决好土地管理法所汇总的几个难题,才能有序地协调土地管理制度中的经济发展和资源保护,公共利益和个体利益,短期利益和长远利益的相生相克,化解制度顽疾,保护生态平衡。

 

难题一:耕地补偿应当先占还是先补?

 

无论《实施条例》在落实《土地管理法》中提出的优化用地审批,还是统筹城乡用地计划等新举措,均首要对耕地保护提出了要求。在征求意见稿第十二条中提出了耕地保护补偿制度,第十三条中明确了耕地保护的责任主体,但征求意见稿中将具体的补偿办法交给了财政部门等有关部门制定。

 

也就是说,在《土地管理法》及《实施条例》中均尚未明确如何耕地补偿。这就提出了一个选择题,建设项目占用耕地,应当先补偿后占地?还是可以先占地后补偿?这个选择题在原来的耕地补偿机制中一直未明确,如果先补偿后占地,可以确保耕地数量在任何时期内保持平衡。如果可以先占地后补偿,何时才能够保持平衡可就成问题了。

 

何况,《土地管理法》中还规定可以缴费代替开垦,《实施条例》征求意见稿第二十一条、第二十二条中规定,征地审批前已经不再需要提交补充耕地方案了。在剥离了多项保护耕地红线的措施后,先占还是先补是否需要先行解决呢?

 

难题二:用地审批应当放权还是收权?

 

建设用地占用农用地的审批权限,究竟应当给地方放权呢?还是应当严格控制呢?其实《实施条例》征求意见稿中已经明确了,那就是赋予地方政府更大的用地自主权!似乎这个选择题已经有了答案,那笔者也只能是聊聊观后感。

 

一直以来,地方政府严重依赖土地开发发展地方经济的土地财政为人们所诟病。建设用地增加,就意味着土地出让收入增加,地方政府对土地财政的热衷不言自明。在目前所谓的地方用地自主权尚不够大的情形下,违法用地的案件还层出不穷,如果继续放权,则后果可想而知。

 

如果立法的目的在于保护耕地和农用地,对地方的用地审批权限是应当放权还是收权呢?

 

难题三:征地报批应当简化还是复杂化?

 

土地征收意味着农地基本不可逆地转变为建设用地,直接造成农民不再享有赖以生产和生活的土地权益。因此土地征收的报批一直以来受到严格限制,而实现严格控制的方式之一,就是要求征地报批必须呈报“一书四方案”。

 

征地报批手续的严格,不仅仅是增加了繁复的手续材料,更为重要的是在一定程度上牵制和延缓了土地征收的热情和动机。那么,征地报批手续是应当简化呢?还是应当复杂化呢?其实《实施条例》征求意见稿同样对这个选择题给出了答案。《实施条例》征求意见稿第二十一条修改成了“一书一方案”(申请书和农用地转用方案),但笔者不能苟同。

 

征地手续的简单还是复杂,虽然关乎行政机关报批准备材料的工作量问题,但更关乎耕地占补平衡、被征收人合法权益保护、土地利用效率等多个方面的问题,如果启动征地的前期工作准备不充分,上述目标就可能无法兼顾。大家讨论一下,这个难题应该如何解决呢?

 

新的《土地管理法》已经提出了不少大胆的设想,《实施条例》落实的好坏,不仅关系到土地管理的国家大政方针,更关系到被征收人的个体利益,未雨绸缪的处理好这些难题,是我们福律阁土地诉讼团队心心念念的梦想。

 

最后,关于疑难复杂土地争议解决的更多专业知识,敬请期待我们的新书《土地争议行民交叉裁判规则与案例解析》将于2020年5月出版上市。

 

 

宋静

宋静律师团队 | 广东诺臣律师事务所

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 麦瑞婷

核   稿 | 苏慧英