土地权属裁决中,如何厘清行民交叉诉讼的顺序?

发表时间:2021-07-29 所属分类:诺臣说法

土地权属争议裁决解决的是土地权属问题,而土地权属的确定与否又常常可能成为其他民事争议的前提,当事人针对土地权属争议裁决提起行政诉讼,和当事人就民事争议提起民事诉讼,两个诉讼就可能产生行民交叉的问题(土地权属的确定与否还可能成为土地登记的前提,就可能产生行行交叉的问题)。土地争议中的行民交叉问题,我们团队处理过的常见情形是,土地权属争议裁决的诉讼,构成了与争议地关联的民事争议引发纠纷的前提。

当事人围绕争议土地产生的民事争议引发诉讼,涉及到土地权属尚不明确的情况下,当事人就需要先循土地权属争议裁决的途径解决土地权属问题,关联的民事诉讼即应当中止诉讼,等待土地权属争议裁决的纠纷尘埃落定后,关联的民事诉讼才能够恢复审理。

当然,土地权属是否存在争议,在个案中取决于多种因素的影响。尤其是已有土地登记的情况下,是否仍存在土地权属争议,可按照前文所述对照解决。

如果土地已经登记,不存在权属纠纷问题,则当事人需要提起的是撤销之诉(撤销土地登记),然后再行恢复关联民事诉讼。

如果土地尽管已经登记或者未经登记仍存在权属纠纷的,则需要启动土地权属争议裁决程序。

例如,在土地租赁或承包协议纠纷民事诉讼中,如果涉及到协议指向的目标土地可能存在权属纠纷的,必须中止民事诉讼,先行通过土地权属争议裁决程序确定了土地所有权或使用权的归属,才能够确定土地租赁或承包协议的效力问题。

还有,在土地侵权纠纷民事诉讼中,如果涉及到争议地权属尚未确定的情况,则势必影响到侵权事实的认定问题,同样需要中止民事诉讼,先行通过土地权属争议裁决程序确定了土地所有权或使用权的归属,然后才能够确定土地侵权是否成立。

说起来容易,但司法实践中,出现了各种死循环。

我们办理的多宗疑难复杂土地争议中,就碰到有的当事人,在最开始维权程序选择上出现了偏差,导致效果不理想后,再来寻求我们的帮助。

典型案例

案例名称:马德录诉陈完平、陈慧艳等返还原物民事纠纷案 

裁判观点:民事诉讼中涉及到土地权属争议的,应当先行由行政机关处理土地权属争议

[基本案情]

再审申请人(原审被告):马德录。

被申请人:陈完平、陈慧艳、陈会高。

1990年3月间,原审原告陈文炉向马村镇马村村民委员会(下称马村村委)交纳地基款1500元,建房押金500元,同时,马村村委批给陈文炉地基五间,面积为14米×12米=168平方米。1996年8月经王落成说合,陈文炉与马海录就地基置换一事在马村村委的主持下达成书面协议,主要内容为:陈文炉用其五间地基与马海录的四间旧北楼房、三间南平房互换,陈文炉再付马海录4000元。

后因陈文炉反悔,该协议未能履行。2009年间,申请人马德录与陈文炉进行协商,口头达成如下协议:由申请人在村内购置一处合适住房与陈文炉的五间地基进行交换。

同年11月,申请人购买了本村村民王和军位于武文阁的四间旧东楼房,并与陈文炉的五间地基进行了交换,陈文炉入住该房,并对房屋门窗进行了更换。

后双方发生矛盾,陈文炉于2012年从该房搬出,房屋由申请人马德录接管。

2013年9月,陈文炉购买砖瓦准备在原五间地基上修建房屋时,申请人马德录进行阻拦。经马村镇人民政府多次调解未果。

2014年8月29日,马村镇人民政府作出土地权属争议处理决定书,内容为:位于马村镇粮站南的五间宅基地使用权属陈文炉。

2014年12月10日,原审原告陈文炉以返还原物、排除妨碍纠纷为由向原审法院提起诉讼。原审法院于2015年5月6日作出(2015)高民初字第75号民事判决书,判决:被告马德录在本判决生效后十日内将马村村民委员会于1990年批给原告陈文炉的五间宅基地返还给原告陈文炉,并不得阻拦原告陈文炉在该宅基地上修建房屋。

判后双方均未上诉。

另查,2014年9月4日,马村镇人民政府曾作出过土地权属争议处理决定书,内容为:村委会收过陈文炉地基款,五间地基权属陈文炉,但陈文炉与马海录签有互换协议,应按协议执行;镇政府进行过多次调解,但因双方都坚持要地基,未形成一致意见,建议双方通过法律途径解决。

2014年12月9日,马村镇人民政府出具送达证明,证明土地权属争议处理决定书已于2014年9月4日送达当事人手中,但未明确送达的是哪份决定书。

2015年7月11日,马村镇政府作出《关于撤销2014年8月29日陈文炉、马海录、马德录土地权属争议处理决定书的决定书》。

2015年12月7日,原审原告陈文炉对该决定书向本院提起行政诉讼,原审法院于2016年1月25日作出(2015)高行初字第16号行政判决书,判决:一、撤销高平市马村镇人民政府于2015年7月11日作出的《关于撤销2014年8月29日陈文炉、马海录、马德录土地权属争议处理决定书的决定书》。二、责令高平市马村镇人民政府重新作出行政行为。

判后,申请人马德录提起上诉。

上诉期间,马村镇人民政府于2016年3月31日再次作出《马村镇人民政府关于陈文炉与马海录马德录宅基地纠纷处理意见》,处理意见:1、马村村委会1990年收取陈文炉的地基钱,并将五间地基划归陈文炉使用,陈文炉取得地基使用权。2、陈文炉因经济困难无力修建,先与马海录达成书面互换协议,后反悔未履行,后又与马德录达成口头互换协议,并形成了入住事实,应按与马德录互换协议执行。

2016年4月8日,晋城市中级人民法院裁定准许申请人马德撤回了行政上诉案件。

2016年5月10日,原审原告陈文炉不服马村镇人民政府于2016年3月31日作出的《马村镇人民政府关于陈文炉与马海录马德录宅基地纠纷处理意见》,向高平市人民政府提起行政复议,高平市人民政府于2016年7月6日作出撤销该处理意见并责令马村镇人民政府重新作出行政行为的复议决定书。

至今马村镇人民政府未作新的决定。

再审期间,原审原告陈文炉于2016年9月去世。其妻陈完平、其女陈慧艳、其子陈会高于2017年10月24日向本院申请参加诉讼。

原审法院观点

原审法院认为,原告于1990年向马村村委交纳地基款后,马村村委在村内为原告划定了一块宅基地,原告已取得该宅基地的使用权。

后原告与马海录及被告马德录之间私下调换宅基地所引发的纠纷,涉及使用权属的确认问题,是不可以直接向法院起诉的,按照《中华人民共和国土地管理法》第16条规定的,土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决,协商不成的由人民政府处理,个人之间、个人与单位之间的争议,由乡级人民政府处理。

本案,原告与被告就该宅基地使用权发生争议后,原告依照该规定向马村镇人民政府申请处理,马村镇人民政府于2014年8月29日作出的土地权属争议处理决定书已经确认原告为该五间宅基地的使用权人,被告在法律规定的合理期限内未申请复议,也未向法院提起行政诉讼,该处理决定书已经生效,原告陈文炉仍是该宅基地的使用权人,被告拒不将宅基地返还给原告,侵害了原告的合法权益,故原告要求被告返还该五间宅基地的请求,本院予以支持。

被告在返还原告宅基地后,并不得阻拦原告修建房屋。依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条,第一百五十三条、《中华人民共和国土地管理法》第十六条之规定,判决:被告马德录在本判决生效后十日内将马村村民委员会于1990年批给原告陈文炉的五间宅基地返还原告陈文炉,并不得阻拦原告陈文炉在该宅基地上修建房屋。

再审法院观点

双方当事人对原审查明的事实,无异议的部分,应予认定。

基于本案的法律关系,双方当事人对本案争议的焦点 —— 宅基地使用权属争议,因原审时仅有原审原告向本院提供的马村镇政府于2014年8月29日所作的决定书,故原审以返还原物纠纷为案由予以审理,并无不当。

现又出现了2014年9月4日马村镇政府作的处理决定书,该决定书与2014年8月29日马村镇政府所作的处理决定书内容相互矛盾,后马村镇政府虽又多次作出处理决定书,但均被本院行政判决和高平市人民政府撤销,责令马村镇政府重新作出,至今马村镇政府未予作出。

故本案已转化为宅基地使用权纠纷,应改变本案案由为宅基地使用权确认纠纷。

因宅基地使用权的确认,应由政府确认,故本案不属人民法院民事案件管辖的范围。

对原审判决应予撤销,驳回原审原告的起诉,由人民政府对双方当事人争议的宅基地使用权进行确认。

本案经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条,《中华人民共和国土地管理法》第十六条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第二百零七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款之规定,裁定:一、撤销本院(2015)高民初字第75号民事判决;二、驳回原审原告陈文炉之法定继承人陈完平、陈慧艳、陈会高的起诉。

关联案件一

案例名称:陈文炉诉山西省高平市马村镇人民政府撤销行政处理决定纠纷案 

裁判观点:土地权属争议裁决机关撤销其原作出的行政处理决定书,属于自我纠正错误,并无不当。但其作出的撤销原处理决定的撤销决定书未依法送达给利害关系人,属于行政程序不当,人民法院应当判决撤销涉案撤销决定书,并责令裁决机关重新作出处理。

关联案件二

案件名称:陈国稳等诉江门市新会区罗坑镇陈冲现龙里村民小组返还原物纠纷案 

裁判观点:根据《中华人民共和国物权法》第十六条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”、第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准”的规定,陈国稳等所持的土地权属凭证应属于上述法律规定的权属证书,被告也未提交有效证据证明涉案土地权属凭证已被撤销,据此,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条第一款“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实,应当提供证据加以证明,但法律另有规定的除外”、第二款“在作出判决前,当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的,由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的规定,被告应承担举证不能的法律后果。

故本案争议不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”规定的情形,根据《物权法》第三十二条“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”的规定,原告提起的本案诉讼属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围。

我们的点评

土地权属争议裁决的行民交叉存在的场合,虽然从逻辑上来看,多数情况下是先行处理土地权属争议裁决引发的行政诉讼,后处理其他民事纠纷引发的民事诉讼。

而在个案中由于当事人选择诉讼路径的时间先后和顺序的不同,这种逻辑顺序可能表现为,当事人先提起民事诉讼,在引发土地权属争议处理程序(或行政诉讼)后再中止民事诉讼;或者当事人先提起土地权属争议处理程序(或行政诉讼),等待土地争议处理程序(或行政诉讼)完毕后,再提起民事诉讼解决民事纠纷。

上述典型案例中再审申请人和被申请人之间因为宅基地权属纠纷,先行经过了权属争议处理程序,然后又经民事诉讼要求返还原物、排除妨碍。

民事诉讼依据之前的权属争议结果作出裁判后,当事人又针对权属争议裁决结果提起了行政诉讼。

在权属争议裁决程序一波三折后,权属争议的现状仍然是需要重新处理。

原本根基于权属争议裁决结果之上的民事诉讼应当中止,但再审法院却以当事人之间的民事争议不属于民事诉讼受案范围为由,驳回了当事人的起诉。

上述典型案例和关联案例诠释了土地权属裁决中的行民交叉问题,但针对该案的民事裁判处理,尚有需要讨论的地方。

民事诉讼中当事人提起的请求返还原物,排除妨碍之诉,土地权属争议裁决程序虽然解决了争议宅基地的权属问题,但并不能解决再审申请人占用争议宅基地,以及阻挠被申请人建房的纠纷。再审法院以涉案宅基地权属争议应当由行政机关裁决为由,认为当事人之间的民事争议不属于民事诉讼的受案范围,存在案件定性不当,判决结果不当错误的问题。典型案例中的民事诉讼仍应当中止诉讼,等待土地权属争议裁决有定论之后,再行恢复诉讼,依据裁决结果作出判决,才符合解决土地权属争议裁决行民交叉问题的一般程序,上述关联案例陈国稳等诉江门市新会区罗坑镇陈冲现龙里村民小组返还原物纠纷案即为例证。