土地权属争议中,行政诉讼与民商事诉讼交叉审理的裁判规则(一)

发表时间:2020-05-11 所属分类:

土地权属争议裁决解决的是土地权属问题,而土地权属的确定与否又常常可能成为其他民事争议的前提,当事人针对土地权属争议裁决提起行政诉讼,和当事人就民事争议提起民事诉讼,两个诉讼就可能产生行民交叉的问题(土地权属的确定与否还可能成为土地登记的前提,就可能产生行行交叉的问题)。

土地争议中的行民交叉问题,常见的情形是土地权属争议裁决的诉讼,构成了与争议地关联的民事争议引发纠纷的前提。当事人围绕争议土地产生的民事争议引发诉讼,涉及到土地权属尚不明确的情况下,当事人就需要先循土地权属争议裁决的途径解决土地权属问题,关联的民事诉讼即应当中止诉讼,等待土地权属争议裁决的纠纷尘埃落定后,关联的民事诉讼才能够恢复审理。

当然,土地权属是否存在争议,在个案中取决于多种因素的影响。尤其是已有土地登记的情况下,是否仍存在土地权属争议,可按照前文所述对照解决。如果土地已经登记,不存在权属纠纷问题,则当事人需要提起的是撤销之诉(撤销土地登记),然后再行恢复关联民事诉讼。

如果土地尽管已经登记或者未经登记仍存在权属纠纷的,则需要启动土地权属争议裁决程序。

例如,在土地租赁或承包协议纠纷民事诉讼中,如果涉及到协议指向的目标土地可能存在权属纠纷的,必须中止民事诉讼,先行通过土地权属争议裁决程序确定了土地所有权或使用权的归属,才能够确定土地租赁或承包协议的效力问题。

还有,在土地侵权纠纷民事诉讼中,如果涉及到争议地权属尚未确定的情况,则势必影响到侵权事实的认定问题,同样需要中止民事诉讼,先行通过土地权属争议裁决程序确定了土地所有权或使用权的归属,然后才能够确定土地侵权是否成立。

典型案例

民事诉讼中涉及到土地权属争议的,应当先行由行政机关处理土地权属争议——《马某诉陈完平、陈慧艳等返还原物民事纠纷案》

基本案情

1990年3月,陈某向马村村委交纳地基款1500元,建房押金500元,同时,马村村委批给陈某地基五间,面积为14米×12米=168平方米。

1996年8月经王某说合,陈某与马某就地基置换一事在马村村委的主持下达成书面协议,主要内容为:陈某用其五间地基与马某的四间旧北楼房、三间南平房互换,陈某再付马某4000元。后因陈某反悔,该协议未能履行。

2009年间,申请人马某与陈某进行协商,口头达成如下协议:由马某在村内购置一处合适住房与陈某的五间地基进行交换。同年11月,马某购买了本村村民王某位于武文阁的四间旧东楼房,并与陈某的五间地基进行了交换,陈某入住该房,并对房屋门窗进行了更换。

后双方发生矛盾,陈某于2012年从该房搬出,房屋由申请人马某接管。2013年9月,陈某购买砖瓦准备在原五间地基上修建房屋时,申请人马某进行阻拦。经镇政府多次调解未果。

2014年8月29日,镇政府作出土地权属争议处理决定书,内容为:位于马村镇粮站南的五间宅基地使用权属陈某。

2014年12月10日,陈某以返还原物、排除妨碍纠纷为由向原审法院提起诉讼。

法院判决:被告马某将马村村民委员会于1990年批给原告陈某的五间宅基地返还给原告陈某,并不得阻拦原告陈某在该宅基地上修建房屋。判后双方均未上诉。

另查,2014年9月4日,镇政府曾作出过土地权属争议处理决定书,内容为:村委会收过陈某地基款,五间地基权属陈某,但陈某与马某签有互换协议,应按协议执行;镇政府进行过多次调解,但因双方都坚持要地基,未形成一致意见,建议双方通过法律途径解决。

2014年12月9日,镇政府出具送达证明,证明土地权属争议处理决定书已于2014年9月4日送达当事人手中,但未明确送达的是哪份决定书。2015年7月11日,镇政府作出《关于撤销2014年8月29日陈某、马某、马某土地权属争议处理决定书的决定书》。

2015年12月7日,陈某对该决定书向本院提起行政诉讼,原审法院于2016年1月25日作出(2015)高行初字第16号行政判决书,判决:一、撤销高平市镇政府于2015年7月11日作出的《关于撤销2014年8月29日陈某、马某、马某土地权属争议处理决定书的决定书》。二、责令高平市镇政府重新作出行政行为。

判后,马某提起上诉。

上诉期间,镇政府于2016年3月31日再次作出《镇政府关于陈某与马某马某宅基地纠纷处理意见》,处理意见:1、马村村委会1990年收取陈某的地基钱,并将五间地基划归陈某使用,陈某取得地基使用权。2、陈某因经济困难无力修建,先与马某达成书面互换协议,后反悔未履行,后又与马某达成口头互换协议,并形成了入住事实,应按与马某互换协议执行。

2016年4月8日,晋城市中级人民法院裁定准许申请人马某撤回了行政上诉案件。

2016年5月10日,陈某不服镇政府于2016年3月31日作出的《镇政府关于陈某与马某马某宅基地纠纷处理意见》,向高平市人民政府提起行政复议,高平市人民政府于2016年7月6日作出撤销该处理意见并责令镇政府重新作出行政行为的复议决定书。

至今镇政府未作新的决定。

再审期间,陈某于2016年9月去世。其妻、其女、其子于2017年10月24日向本院申请参加诉讼。

再审法院观点

基于本案的法律关系,双方当事人对本案争议的焦点—宅基地使用权属争议,因原审时仅有陈某向本院提供的镇政府于2014年8月29日所作的决定书,故原审以返还原物纠纷为案由予以审理,并无不当。现又出现了2014年9月4日镇政府作的处理决定书,该决定书与2014年8月29日镇政府所作的处理决定书内容相互矛盾,后镇政府虽又多次作出处理决定书,但均被本院行政判决和高平市人民政府撤销,责令镇政府重新作出,至今镇政府未予作出。故本案已转化为宅基地使用权纠纷,应改变本案案由为宅基地使用权确认纠纷。因宅基地使用权的确认,应由政府确认,故本案不属人民法院民事案件管辖的范围。对原审判决应予撤销,驳回原审原告的起诉,由人民政府对双方当事人争议的宅基地使用权进行确认。本案经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国物权法》第一百五十三条,《中华人民共和国土地管理法》第十六条,《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条,《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第二百零七条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款之规定,裁定:一、撤销本院(2015)高民初字第75号民事判决;二、驳回陈某起诉。

关联案例一

案例名称:陈某诉山西省高平市镇政府撤销行政处理决定纠纷案。

裁判观点:土地权属争议裁决机关撤销其原作出的行政处理决定书,属于自我纠正错误,并无不当。但其作出的撤销原处理决定的撤销决定书未依法送达给利害关系人,属于行政程序不当,人民法院应当判决撤销涉案撤销决定书,并责令裁决机关重新作出处理。典型案例二

案例名称:陈某等诉江门市新会区罗坑镇陈冲现龙里村民小组返还原物纠纷案。

裁判观点:

根据《中华人民共和国物权法》第十六条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理”、第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准”的规定,陈某等所持的土地权属凭证应属于上述法律规定的权属证书,被告也未提交有效证据证明涉案土地权属凭证已被撤销,据此,根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第九十条第一款“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实,应当提供证据加以证明,但法律另有规定的除外”、第二款“在作出判决前,当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的,由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”的规定,被告应承担举证不能的法律后果。故本案争议不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”规定的情形,根据《物权法》第三十二条“物权受到侵害的,权利人可以通过和解、调解、仲裁、诉讼等途径解决”的规定,原告提起的本案诉讼属于人民法院可直接受理的民事诉讼范围。律师点评
土地权属争议裁决中行民交叉存在的场合,虽然从逻辑上看,多数情况下是先行处理土地权属争议裁决引发的行政诉讼,后处理其他民事纠纷引发的民事诉讼。而在个案中由于当事人选择诉讼路径的时间先后和顺序的不同,这种逻辑顺序可能表现为,当事人先提起民事诉讼,在引发土地权属争议处理程序(或行政诉讼)后再中止民事诉讼;或者当事人先提起土地权属争议处理程序(或行政诉讼),等待土地争议处理程序(或行政诉讼)完毕后,再提起民事诉讼解决民事纠纷。上述典型案例中再审申请人和被申请人之间因为宅基地权属纠纷,先行经过了权属争议处理程序,然后又经民事诉讼要求返还原物、排除妨碍。民事诉讼依据之前的权属争议结果作出裁判后,当事人又针对权属争议裁决结果提起了行政诉讼。在权属争议裁决程序一波三折后,权属争议的现状仍然是需要重新处理。原本根基于权属争议裁决结果之上的民事诉讼应当中止,但再审法院却以当事人之间的民事争议不属于民事诉讼受案范围为由,驳回了当事人的起诉。上述典型案例和关联案例诠释了土地权属裁决中的行民交叉问题,但针对该案的民事裁判处理,尚有需要讨论的地方。民事诉讼中当事人提起的请求返还原物,排除妨碍之诉,土地权属争议裁决程序虽然解决了争议宅基地的权属问题,但并不能解决再审申请人占用争议宅基地,以及阻挠被申请人建房的纠纷,再审法院以涉案宅基地权属争议应当由行政机关裁决为由,认为当事人之间的民事争议不属于民事诉讼的受案范围,存在案件定性不当,判决结果错误的问题,典型案例中的民事诉讼仍应当中止诉讼,等待土地权属争议裁决有定论之后,再行恢复诉讼,依据裁决结果作出判决,才符合解决土地权属争议裁决行民交叉问题的一般程序,上述关联案例陈某等诉江门市新会区罗坑镇陈冲现龙里村民小组返还原物纠纷案即为例证。

参考文献

[1]一审法院:山西省高平市人民法院(2018)晋0581民再2号。

[2]一审法院:山西省高平市人民法院(2015)高行初字第16号。

[3]再审法院:广东省高级人民法院(2017)粤民再469号。

 

 

 供    稿 |  宋静律师团队