土地使用权收回中的民行交叉诉讼(一)

发表时间:2020-11-04 所属分类:

土地使用权收回涉及法律关系的重大变动,既触发诉讼的几率很大,也属于行民交叉问题的高发领域。行政机关收回土地使用权的行政行为如果引发行政诉讼,同时可能影响其他关联民事法律关系的变动,进而导致民事诉讼的发生,就可能形成先行后民或先民后行的交叉问题。

付诸于土地上的法律关系常常是非常复杂的。土地使用权收回可能同时面临着土地权属争议、土地使用权补偿、土地利用协议纠纷等民事先决问题的解决,才能够依据民事纠纷的结果,进一步解决土地使用权收回的问题。先决的民事诉讼未解决之前,贸然收回土地使用权可能面临着收回土地使用权的前提事实不成立,或收回土地使用权是否应当给予补偿,以及补偿对象确定等问题的产生

一、典型案例

未对土地使用权人安置补偿的,不得批准收回土地使用权。

——陕西金澳置业有限责任公司诉西安市人民政府、陕西省人民政府批准收回土地使用权及行政复议纠纷

【裁判要旨】

城市房屋拆迁过程中,拆迁人未对被拆迁人进行拆迁安置补偿的,不得批准收回被拆迁人的土地使用权。

【案情简介】

西安新城基础设施建设投资有限公司(以下简称基础公司)经市城改办市城改发[2009]35号文件批准,市XX城棚地字第(2009)012号建设用地规划许可证定点,市政府市国土字[2009]第336号审批土地件批准,对西安市XX街以东56.98亩国有建设用地实施炭市街综合改造项目拆迁。2009年12月16日,西安市房屋管理局核发了市房拆许字(2009)第22号《西安市城市房屋拆迁许可证》。2011年12月18日,新城区人民政府出具《西安市新城区人民政府关于炭市街XX街地区综合改造项目安置情况的函》(以下简称《安置函》),函告市政府,炭市街项目是西安市XX户区改造项目,占地56.980亩(其中代征道路20.497亩)已完成土地腾迁。2012年1月11日,作为市拆迁安置管理部门的西安市房屋拆迁安置管理办公室,在新城区人民政府出具的《安置函》上确认已完成项目腾迁“情况属实”。根据2011年11月9日储备中心与基础公司签订的《土地联合储备协议》,2012年3月5日,西安市人民政府(下简称市政府)作出被诉的市国土字[2012]第54号《关于收回部分国有建设用地交由西安市地铁建设土地储备开发中心储备的批复》(以下简称《审批土地件》),同意收回西安市新城区XX街以东57.159亩国有建设用地使用权,注销该范围原土地权利人土地证书,并将其中36.432亩交由储备中心和基础公司联合储备;将20.727亩代征路无偿移交市市政公用局管理。原告陕西金澳置业有限责任公司(下简称金澳公司)持有西安市XX街XX号西新国用(2003出)字第300号《国有土地使用证》所载宗地,位于该批复收回范围内。2015年11月12日,金澳公司)向被告陕西省人民政府(下简称省政府)提出行政复议申请,请求依法确认市政府“市国土字[2012]第54号《审批土地件》”将原告名下西新国用(2003出)字第300号土地收回储备的行政行为违法。2016年2月26日,省政府作出被诉的陕政复决字[2016]17号《行政复议决定书》,维持了市政府作出的市国土字[2012]第54号《审批土地件》。原告金澳公司不服,遂提起本案之诉。

另,2010年2月5日,以基础公司为甲方,金澳公司为乙方,就乙方的拆迁预付款事宜,达成《拆迁补偿协议书》,约定甲方先期向乙方预付拆迁补偿费1500万元整;乙方的“医药大厦”项目及土地应按照《炭市街综合改造项目拆迁安置实施方案》进行评估作价,待乙方的拆迁评估报告出来后,甲乙双方签订正式《拆迁货币安置协议书》,并依此为准,甲方支付给乙方的预付拆迁费予以扣减。乙方应确保“医药大厦”项目权属清楚,无任何产权、利益纠纷……本协议签订后出现任何经济、法律纠纷,一切法律后果由乙方承担,乙方并承诺不影响炭市街综合改造项目的拆迁工作。乙方应向甲方提供西新国用(2003出)字第300号《国有土地使用证》、土地出让合同及缴费凭证、规划定点图及控规等手续。该协议签订后,乙方依约向甲方提供西新国用(2003出)字第300号《国有土地使用证》。2013年1月25日,以基础公司为甲方,金澳公司为乙方签订《拆迁补偿补充协议书一》,在确认2010年2月5日双方签订的《拆迁补偿协议书》的效力后,就再次预付拆迁补偿款2000万元达成一致,并对其他问题作了约定,但双方未对拆迁安置补偿问题形成最终解决方案。2013年7月18日,基础公司向西安市城市房屋拆迁安置管理办公室递交裁决申请书,请求裁决被申请人(金澳公司)按照《实施方案》的规定,签订拆迁安置协议。2015年1月6日,金澳公司提起诉讼,请求解除与基础公司两份拆迁补偿协议,该案经陕西省高级人民法院、最高人民法院审理,以双方拆迁补偿安置争议不属人民法院受理为由,裁定驳回。

西安铁路运输中级法院一审判决:确认西安市政府作出的作出的市国土字[2012]第54号《审批土地件》违法,撤销省政府作出的陕政复决字[2016]17号《行政复议决定书》。

判后,市政府、省政府均不服提起上诉,陕西省高级人民法院二审判决:驳回上诉,维持原判。

【各方观点】

上诉人西安市人民政府上诉观点:

(一)一审法院认定事实不清。被上诉人金澳公司与基础公司签订的《拆迁补偿协议书》,已经同意将金澳公司使用的3.644亩土地纳入炭市街综合改造项目,且明确承诺不影响该项目的拆迁建设,其作出被诉的《审批土地件》,正是为了保证该项目拆迁建设能顺利实施的必要行政行为。而且,从一审法院查明的事实可以证明,金澳公司与基础公司达成了《拆迁补偿协议书》,双方仅就具体的补偿金额未达成一致。故一审法院不能因此认定双方未达成拆迁补偿协议,从而确认被诉《审批土地件》违法。(二)被诉的《审批土地件》事实清楚,依据准确,程序合法。基础公司经市城改办、市规划局等相关部门的审批,取得了房屋拆迁许可证。其根据基础公司与储备中心签订的《土地联合储备协议》,以及新城区人民政府出具的《安置函》等相关证明材料,依据《土地管理法》第五十八条第一款第(二)项的规定,作出被诉的《审批土地件》符合法律规定。一审判决认定事实不清,结果错误。请求:撤销一审判决,驳回被上诉人的诉讼请求,并由被上诉人承担一、二审诉讼费。

上诉人省政府上诉观点:

(一)其作出的陕政复决字[2016]17号《行政复议决定书》符合法定程序。被上诉人金澳公司不服市政府作出的被诉《审批土地件》向其申请行政复议,其受理后依据相关法律规定向市政府发送了通知书。市政府向其提交了作出被诉《审批土地件》的有关证据、依据。其在审理期间,依法追加了储备中心、基础公司为第三人。因案情复杂,不能在规定期限内作出行政复议决定,其于2016年1月27日作出《延期审理通知书》,并邮寄送达各方当事人。2016年2月26日,其作出被诉行政复议决定并送达各方当事人,该行为符合法定程序。(二)市政府作出的被诉《审批土地件》符合法律、法规规定。其根据法律规定对市政府作出被诉行政行为的依据进行了审查,认为市政府为实施棚户区改造,在已完成项目土地腾迁的情况下,作出被诉《审批土地件》的行为符合《土地管理法》第五十八条规定,其据此作出予以维持的复议决定,符合法律规定。(三)一审判决认定市政府已对被上诉人拆迁补偿程序已完毕的定性没有事实依据;认定市政府在被上诉人尚未获得拆迁补偿完毕时作出被诉《审批土地件》,将被上诉人土地收回储备的行政行为,属证据不足、事实不清、程序不当,确认违法没有事实及法律依据。根据一审查明的事实,被上诉人已获得了一定的补偿,后续补偿也仍在协商中。而且,被上诉人在《拆迁补偿协议》中明确承诺不影响炭市街综合改造项目的拆迁工作。市政府在作出被诉《审批土地件》时也特别载明了收回国有土地的补偿安置由基础公司负责,不得遗留问题。因此,被上诉人是一定能够获得全部合法拆迁补偿款的;市政府所作被诉《审批土地件》的行为在客观上是得到被上诉人同意且不影响全部拆迁补偿款获得。故其作出的被诉行政复议决定事实清楚,适用法律正确。请求:撤销一审判决第二项,驳回被上诉的诉讼请求;一、二审诉讼费由被上诉人承担。

被上诉人金澳公司答辩观点:

一审判决认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。上诉人的上诉理由均不能成立。(一)其与上诉人之间是因为收回国有土地使用权产生的行政纠纷,合法性在于当事人双方之间就拆迁补偿问题是否达成协议,以及对其的补偿问题是否落实。对此问题,最高人民法院作出的生效民事裁定认定“对整个拆迁安置补偿并未达成最终及确定的协议”,且拆迁单位曾在多个场合明确表达双方没有达成拆迁补偿协议,拆迁单位还因此提出过裁决申请。故本案在没有形成基本的拆迁安置协议的情况下,上诉人市政府就将其土地证收回错误。(二)土地证被收回的方式属于欺骗方式。其土地证抵押在上诉人的拆迁单位,是为了支付农民工工资问题而向拆迁单位抵押借款1500万,并非将土地证交回。(三)《拆迁补偿协议》第三条约定清楚,内容明确。两上诉人对该条的文意予以曲解,其不能接受。(四)关于法律适用的问题。原《土地储备管理办法》第十二条明确规定收回土地使用权的前提是给予补偿后,而不是上诉人所称的收回后再补偿。请求:驳回上诉,维持一审判决。

原审第三人储备中心观点:

市政府所作被诉《审批土地件》事实清楚,依据准确,程序合法。请求:撤销一审判决,支持上诉人的诉求。

原审第三人基础公司观点:

2010年2月5日,其与被上诉人金澳公司签订的《拆迁补偿协议》,约定的货币补偿方式系分期补偿,而非一次性补偿。后期双方在评估、协商、政府协调中,都是在遵守行政合同的前提下对合同的履行,并不是谋求一个新的合同,更非对原行政合同的变更。而且,市政府作出的被诉《审批土地件》,未对被上诉人的实体权利构成侵害。另外,本案诉争的土地按照规划已经成为市民的绿地休闲场所,该项目的实施是具有公益性质的。两上诉人分别作出的被诉行政行为认定事实清楚,适用法律正确,程序合法,应予维持。其余意见与两上诉人的上诉意见一致。请求:撤销一审判决,支持上诉人的诉求。

【法院观点】

一审法院观点:

依据《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第五十八条第一款“有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权”第(二)项“为实施城市规划进行旧城区改造,需要调整使用土地的”,被告市政府有收回国有土地使用权之法定职权。收回土地使用权的行为系对用地单位权利的剥夺,必须经过一定的法律程序。《土地管理法》第五十八条第二款规定“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿”。结合原《土地储备管理办法》第十二条规定“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整土地使用的,应由国土资源部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。”被告市政府依据新城区人民政府出具的《安置函》“已完成项目腾迁,场地达到三通一平”的表述及西安市房屋拆迁安置管理办公室在函件上“情况属实”的签章,认定已对原告金澳公司拆迁补偿完毕,属证据不足。因《拆迁补偿协议》核心内容表述明确为原告金澳公司与第三人基础公司就土地使用权拆迁补偿预付拆迁补偿款事项,且原告有证据证明与第三人基础公司并未就拆迁补偿正在协商之中。被告市政府以此《拆迁补偿协议》认定拆迁补偿程序已完毕,事实不清。市政府在原告金澳公司尚未获得拆迁补偿完毕时,即作出被诉的市国土字[2012]第54号《审批土地件》,将原告西新国用(2003出)字第300号土地收回储备的行政行为,属证据不足,事实不清,程序不当,应确认违法。被告省政府作出的被诉陕政复决字[2016]17号《行政复议决定书》应予撤销。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第(一)项的规定,判决:一、确认市政府作出的市国土字[2012]第54号《审批土地件》中对原告金澳公司西新国用(2003出)字第300号土地收回储备行政行为违法;二、撤销省政府作出的陕政复决字[2016]17号《行政复议决定书》。

二审法院观点:

《土地管理法》第五十八条第二款规定:“依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。”原《土地储备管理办法》第十二条规定:“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整土地使用的,应由国土资源部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权。”现行的《土地储备管理办法》亦规定,对于补偿不到位的土地,不得入库储备。本案中,被上诉人金澳公司虽与原审第三人基础公司签订拆迁补偿协议、领取了预付的拆迁补偿费,但双方并未达成最终明确一致的拆迁补偿安置协议,更未确定最终的补偿数额。因此,上诉人市政府在补偿不到位的情况下作出被诉的市国土字[2012]第54号《审批土地件》,将金澳公司持有的西新国用(2003出)字第300号国有土地使用证注销,并将该证所涉土地收回储备的行为,与上述法律、法规相悖,应予撤销。但是,鉴于涉案土地被市政府收回储备后已经出让给他人进行建设并已使用,无法予以返还,恢复原状,故一审判决确认收回储备该土地的行为违法并无不当,依法应予维持。

上诉人省政府收到被上诉人金澳公司提出的行政复议申请后,未确认市政府在补偿不到位的情况下即将金澳公司名下的土地收回储备的行为违法,而是错误的作出维持被诉《审批土地件》的复议决定,依法应予撤销。

一审案号:(2016)陕71行初41号行政判决;

二审案号:(2016)陕行终547号行政判决。

二、律师点评

上述案例涉及到土地使用权收回与补偿安置问题协调的问题。从社会负担平等的法律原则而言,土地权利人无过错的前提下,其享有的土地使用权被收回,都应当对原土地权利人予以补偿安置。多数情形下,补偿安置问题只是属于土地使用权收回的环节之一,但如果补偿安置问题落入民事范畴,收回土地使用权属于行政范畴,则可能产生行民交叉问题,上述案例即是例证。

根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款“依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿”的规定,上述案例中,市政府批准收回包含金澳公司享有土地使用权的地块在内的土地使用权,应当对金澳公司予以补偿。且依据当时有效的《土地储备管理办法》(2007年11月19日施行)第十二条“因实施城市规划进行旧城区改建需要调整使用土地的,应由国土资源管理部门报经有批准权的人民政府批准,依法对土地使用权人给予补偿后,收回土地使用权……”的规定,市政府应当先对金澳公司补偿安置后,才可以收回山土地使用权。而限于不同时段法律法规规定的特殊性,该案中金澳公司如何获得补偿安置的问题属于民事法律问题,对金澳公司补偿安置问题的解决,就构成了市政府批准收回涉案土地使用权是否合法的先决问题。

如何解决金澳公司的补偿安置问题,涉及到我国房屋拆迁安置法律规定的一个重大变化,这一变化以2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》为界。之前的房屋拆迁按照城市房屋拆迁管理的法律规定处理,之后的按照房屋征收与补偿的法律规定处理。且《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定,该条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理。即在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后,已经取得拆迁许可证的项目,应当继续按照城市房屋拆迁的法律规定处理。而在城市房屋拆迁法律规定的背景下,补偿安置问题在不同条件下,构成不同性质的法律问题。如果拆迁人和被拆迁人就补偿安置问题未能达成协议的,任何一方可以向房屋拆迁管理部门裁决,对裁决不服的可以提起行政诉讼,这种情况下,补偿安置问题就成为行政诉讼范畴的问题。如果拆迁人和被拆迁人达成了拆迁安置补偿协议,又因为拆迁安置补偿协议的履行产生争议引发诉讼的,当事人可以提民事诉讼,这种情况下,补偿安置问题就成为民事诉讼范畴的问题。上述案例中,基础公司早于2009年已经取得了拆迁许可,应当循拆迁补偿安置协议—民事诉讼的途径解决纠纷。

上述案例中金澳公司不服市政府作出的收回土地使用权的批复,市政府作出的涉案批复是否合法的前提之一就是被拆迁人金澳公司是否获得了补偿安置。拆迁人基础公司和被拆迁人金澳公司就补偿安置问题首次提起民事诉讼之前,两级法院以双方并未达成拆迁补偿安置协议为由,驳回其起诉。后双方又重新达成了补偿安置协议且再次引发诉讼。根据相关案例裁判显示,此次民事诉讼直至2019年3月才尘埃落定。而金澳公司针对市政府作出的收回土地使用权批复提起的行政诉讼早在2019年2月已经二审结束,本应当考虑基础公司和金澳公司之间因补偿安置问题引发的民事诉讼的结果,但上述案例找那个一、二审法院均未考虑到拆迁人和被拆迁人之间的民事诉讼审查的补偿安置问题的结果,自行审查市政府收回土地使用权批复的合法性是有所欠缺的,上述案例中客观存在的先民后行的民行交叉问题,被一、二审法院无意中忽略,在一定程度上影响了行政裁判的公正性。