土地征收案件如何为当事人争取最大合法权益?

发表时间:2020-01-22 所属分类:

报告来源及检索路径

土地是集体经济组织及其成员的安身立命之本,土地征收意味着对集体经济组织及其成员土地权利的剥夺,因此,土地征收纠纷存在案件数量多,矛盾尖锐,群发性纠纷多的特点。

近年来,广东省城市建设提速,城市扩张带来土地需求的增加,除了国有土地使用权的收回,集体土地征收是另一途径。

 

从广东省集体土地征收行政诉讼的裁判文书数据,我们可以发现和探讨当事人争议的焦点,法院的司法观点或裁判倾向中的规律,对于政府有效化解行政争议,律师代理土地征收诉讼纠纷,提供有益的指引。

 

一、检索路径

  • 数据来源:Alpha 案例数据库
  • 检索日期:2019年8月10日
  • 年份:2018
  • 案由:行政
  • 程序:二审、再审
  • 地域:广东省
  • 关键词:集体|土地|征收
  • 案件数量:916份(有效案例595份,其中系列案共计471份,每一系列案计1份,故有效样本数为131份)

数据分析

一、案件地域分布

1

图1:地域分布

从图1可知,广州市的集体土地征收的案件数量遥遥领先467件(78.5%),案件数量位居第二的是梅州市,主要原因在于梅州市的集体土地征收程序是参照国有土地征收程序进行的,虽然征收程序较为完善,但可能引发诉讼的环节也较多,导致案件数量居高不下。

 

需要关注的是,深圳作为 GDP 全国位列前三的城市,集体土地征收二审行政案件只有1件,主要原因在于深圳在经济特区建设之时,就曾经采取了直接将辖区土地性质直接由集体土地变为国有的政策,因此,土地征收类的纠纷极少。

 

而且在目前的城市更新过程中,采取的“市场主导、政府引导”的模式,即在更新项目筹划时通过市场机制确定城市更新的实施主体,鼓励并允许实施主体和搬迁人灵活选择方式确定更新模式,这样在城市更新过程中产生的争议一般按照民事争议处理,而非行政争议,导致本数据报告的统计样本中深圳地区案件数量极少。

 

2

图2:广州市区级分布

从图2的数据可知,广州市的土地征收类案件,以南沙区的案件数量最多,达到了455件,但其中主要是涉南沙区横沥镇长沙经济联合社的征收系列案件数量达239件。

 

南沙区土地面积较大,而且作为粤港澳大湾区的首站,目前正处在开发建设的高潮阶段,因此集体土地征收的案件数量遥遥领先。显著特点是系列案频发,数量多,占比高。

 

基于这个有效案例中系列案过多,为保证数据的全面准确性,以下图表我们将每宗系列案作为1个样本。

 
二、审理法院

 

3

图3:审理法院分布情况

从图3数据可知,广东高院案件数量94例,广州铁路中院案件数量10例。高院94例中,有16例属于再审案件,其余78例属于二审案件。

 

据此可以得出结论,根据土地管理法律法规的规定,集体土地征收机关一般为县级以上人民政府,在诉讼中以县级以上人民政府为被告的案件由中级法院一审,二审则应当由省高院审理。

 

因此,集体土地征收类案件具有审级高的特点,此类案件的申诉再审就应当由最高人民法院审理。但广东高院承担二审案件的数量如此之多,虽然一方面有利于裁判尺度的把握,但另一方面也容易造成省高院忙于办案,疏于指导。

 

三、原告胜诉率及二审判决类型

 

4

图4:原告支持率

从图4可知,原告的诉讼请求在25%(33例)的案件中得到了支持,但有75%(98例)的案件原告是败诉的。可见在土地征收类案件中,作为原告的土地权利人或被征收人提起诉讼的胜诉率较低。

这其中有相当一部分是由于被征收人未及时行使自己权利而导致超过起诉期限,或因为缺乏专业知识,导致诉讼请求不明确或无证据证明利害关系等原因,以致在诉讼中处于不利的地位。

 

5

图5:二审裁判情况

从图5的数据可知,二审维持原判的97例(74%)、驳回再审申请25例(19%)、二审改判9例(7%)。土地征收类案件的二审改判率高达19%。部分原因在于土地征收工作常常涉及到当地的重大项目建设或者新政策的推行,当地法院在审理此类案件时,不得不顾全大局,在裁判尺度上把握较松。

 

6

图6:裁判结果类型

图6可以清晰地看到案件裁判结果类型最多的是驳回起诉裁定(48例),另外,驳回诉讼请求判决(38例)、发回重审(11例)、不予立案裁定(9例)、指令审理(8例),除驳回起诉的案件类型居于首位外,其他类型的裁判结果数量很少。可见,由于被征收人维权意识的缺乏,以及专业知识的局限性,相当数量的案件根本未进入实体阶段,更遑论实现实体权益保护了。

 

被驳回起诉的案件类型,部分原因在于原告与被诉行政行为无利害关系。通常表现为村民个人与被诉的征地协议是没有利害关系的,法律规定,当征收补偿的相对方是农村集体经济组织时,过半数村民以集体经济组织名义才是被诉行政行为的适格原告,村民个人是不具备原告的诉讼主体资格的。

 

部分原因是原告的起诉超过起诉期限。当征地公告予以公示后,原告没有把握好合理的期限提起诉讼,超过起诉期限的案件类型不乏其例。部分案件中甚至集体土地性质已经转变为国有土地,征地程序已经完成,土地权利人才提起起诉,裁判结果自然不会理想。

 

另外部分原因在于原告的诉讼请求不明确。因土地征收行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为,涉及到不同级别的行政机关及多个部门,相应的法律后果也应由具体作出行政行为的行政主体承受,个案中原告的诉请仅仅笼统诉征地行为,并未明确其针对的具体的征收环节,被法院驳回起诉的几率很大。

 

四、被诉行政行为的类型与争议焦点

 

7

图7:被诉行政行为的类型

从图7的数据统计可知,原告提起诉讼的诉讼标的,即被诉行政行为的类型中,其中涉及土地征收行为25例,用地补偿协议19例,征地批复14例,补偿标准13例,安置补偿合同10例,责令交出土地通知书10例。

 

征收土地行为其实是由一系列行政行为构成,从征收决定到征收安置补偿决定或协议,再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等,包含诸多独立的行政行为。

 

当事人如果不服土地征收行为的,应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼,笼统要求确认征收土地行为违法的,属于诉讼请求不具体,不符合法律规定的起诉条件,极有可能不予立案或者被驳回起诉。

 

当然,对于存在诉讼请求不明确情形的,法院有义务进行释明,立案窗口的工作人员有义务告知起诉人修改或变更诉讼请求,起诉人最好能够虚心接受法院立案窗口工作人员的建议,不要固执己见,否则,在立案受理环节即可能被不予立案。

 

8

图8:争议焦点

从图8的数据统计中可以发现,超过起诉期限13例,诉讼请求是否明确6例,安置补偿合同是否有效6例,责令交出土地通知是否合法6例。从上述统计数据反映,土地征收类二审和再审案件中,仅仅在起诉的程序环节,就有相当数量的案件被法院拒之门外,主要原因仍在于前述因素所限。

 

典型案例

 

一、征地补偿协议纠纷的原告主体资格

 

裁判要旨:征收补偿的相对方是农村集体经济组织,过半数村民以集体经济组织名义才是被诉行政行为的适格原告,村民个人不具备原告的诉讼主体资格。

 

案件名称:黄铭贤诉广州市南沙开发区土地开发中心,第三人广州市南沙区横沥镇长沙经济联合社、广州市南沙区横沥镇人民政府、广州市南沙区横沥镇土地征收与补偿工作办公室行政纠纷案【(2018)粤71行终1644号】

 

法院观点:根据《行政诉讼法》

 

第四十九条第一项、第二十五条第一款的规定,提起行政诉讼的原告必须是与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。

 

《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定,村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的,过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。

 

本案中,案涉《用地补偿协议》是针对南沙区横沥镇长沙经济联合社240.779亩集体土地而签订,征收补偿的相对方是农村集体经济组织,只有相关农村集体经济组织与过半数村民是被诉行政行为的适格原告,村民个人不具备原告的诉讼主体资格。黄某并非被诉行政行为的相对人,其坚持以个人名义提起诉讼,不符合法律规定的起诉条件。

 

一审裁定不予立案;二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

 

二、土地移交确认书的可诉性

 

裁判要旨:土地最终移交及相关确认文件的签署属于征收行为完成后的行为,被征收人得到补偿安置后,被征收土地的移交确认对村民的权利义务不产生实际影响,被征收人不具备可诉性。

 

案件名称:麦锦华诉广州市南沙开发区土地开发中心、广州市南沙区横沥镇长沙村村民委员会,第三人广州市南沙区横沥镇人民政府集体土地征收案【(2018)粤71行终1621号】

 

法院观点:本案中,麦锦华以个人名义起诉请求确认涉案《土地移交确认书》违法,该确认书系广州市南沙开发区土地开发中心与广州市南沙区横沥镇长沙村村民委员会共同签订,内容是长沙村第四生产队将已完成征收补偿工作的292.3亩土地交付给广州市南沙开发区土地开发中心,广州市南沙区横沥镇长沙村村民委员会确保交地后不出现阻扰项目建设施工,广州市南沙开发区土地开发中心确保项目文明施工。

 

虽然上诉人麦锦华是该队村民,但根据涉案《土地移交确认书》及相关征地批复、征地公告及征收补偿合同显示,涉案土地的征收、补偿工作完成后,涉案土地的性质已由集体土地转变为国有土地,被诉《土地移交确认书》实质上是长沙村村集体与广州南沙开发区土地开发中心之间,针对国有土地交付收储、协助开发等事项所签订的备忘性文件。

 

土地征收行为是一系列具体行政行为的集合,对被征收人的权利义务产生实际影响的是其中征收决定、征收补偿安置环节,而土地最终移交及相关确认文件的签署属于征收行为中的阶段性行为,不对被征收人尤其是作为个体村民的被征收人的权利义务产生实际影响,不具备可诉性,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。

 

一审裁定不予立案;二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

 

三、征地补偿标准的行政裁决范围

 

裁判要旨:申请人申请裁决的纠纷对象属于对征地补偿的范围、面积或金额等具体损失的认定及计算,不属于对征地补偿标准存在争议,依法不属于行政裁决的范围。

 

案件名称:宋秋生因与被上诉人广东省人民政府行政复议纠纷案【(2016)粤行终922号】

 

法院观点:本案争议焦点是省政府做出涉案《驳回行政复议申请决定书》是否合法。

 

《土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定,省政府作为涉案土地征地批准机关,其针对征地补偿标准有争议的作出行政裁决,该裁决对象特指征地补偿、安置方案中确定的在具体征地项目中适用的具体补偿标准。

 

本案中,上诉人宋秋生向被上诉人申请要求其裁决某市政府补偿其相应征收补偿款,申请裁决对象涉及的是征地补偿的范围、面积或金额等具体损失的认定及计算,并非上述行政法规规定的由被上诉人予以裁决情形,对上诉人提出的裁决申请,应予以驳回。

 

一审判决驳回起诉;二审判决驳回上诉,维持原判。

 

四、征地批复的复议问题

 

1.裁判要旨:征地批复的复议申请期限起算点为土地征收公告的公告期限届满之日起满10个工作日,申请人超过申请期限申请复议的,复议机关作出驳回行政复议申请决定书,人民法院予以支持。

案件名称:广州市南沙区大岗镇新联二村村民委员会诉广东省人民政府行政复议决定纠纷案【(2018)粤行终279号】

 

法院观点:本案争议焦点为省政府作出的粤府行复[2017]118号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。

 

《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)第二条规定:“行政机关能够提供下列证据之一,经查证属实的,可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据:

 

(一)行政机关出具的在被征收土地所在地的村、组内张贴公告的书面证明及视听资料;征收乡(镇)农民集体所有土地的,出具的在乡(镇)人民政府所在地张贴公告的书面证明及视听资料;……征收土地公告有确定期限的,可以认定申请人至公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定;征收土地公告没有确定期限的,可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”

 

根据某村股份合作经济社的《证明》,应当认定上诉人在《征收土地公告》的公告期限届满之日起满10个工作日起知道了涉案316号《用地批复》。

 

上诉人于2017年2月26日才提出行政复议申请,已经超过了法定的60日复议申请期限,且无正当理由,因此,被上诉人依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,作出《驳回行政复议申请决定书》,驳回上诉人提出的行政复议申请符合法律规定。

 

一审判决驳回诉讼请求,二审判决驳回上诉,维持原判。

 

2.裁判要旨:征地批复属于行政机关最终裁决的行政行为,但申请人对批复不服,可以申请行政复议。

 

案件名称:孔建萍诉广东省人民政府征地批复行政纠纷案【(2018)粤行终1073号)】

 

法院观点:争议焦点孔建萍提起本案诉讼,原审法院应否受理。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款:“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定,省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”

 

《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第(四)项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:……(四)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为。”

 

本案中,孔建萍针对经广东省人民政府批准、广东省国土资源厅作出的《关于东莞市麻涌镇2011年度第九批次城镇建设用地的批复》(粤国土资(建)字[2013]28号)提起本案诉讼。

 

上述《批复》是广东省人民政府批准征收东莞市麻涌镇麻四、漳澎、大步村等集体土地的决定,属于行政机关最终裁决的行政行为,孔建萍对上述《批复》不服,应申请行政复议。原审法院根据上述规定,裁定驳回孔建萍的起诉,适用法律正确,本院予以支持。

 

一审裁定驳回起诉;二审裁定驳回上诉,维持原裁定。

 

3.裁判要旨:如复议机关对征收土地决定未进行实体审查,仅以复议申请不符合法定受理条件为由,从程序上驳回行政复议申请,不属于《行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为,依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

 

案件名称:黄巨全因诉广东省人民政府行政复议纠纷案【(2018)粤行终1007号】

 

法院观点:对于法律规定为最终裁决的复议决定,不属于人民法院行政诉讼的受案范围,公民、法人或者其他组织不能向人民法院提起行政诉讼。

 

这既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施全面、最终监督,也体现了法律特别授予行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。

 

最高人民法院(2005)行他字第23号《关于适用〈行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定:“第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形:一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定;二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”

 

依照上述法律和司法解释的规定,省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于法律规定的终局裁决行为,公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议,复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。

 

除此之外,如复议机关对征收土地决定未进行实体审查,仅以复议申请不符合法定受理条件为由,从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属于《行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为,依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。

 

一审裁定不予立案;二审裁定撤销一审法院行政裁定,指令一审法院立案审理本案。

 

五、集体土地征收中参照国有土地上房屋征收与补偿的相关法律规定

 

裁判要旨:集体土地征收中发布房屋征收决定公告,应参照国有土地上房屋征收与补偿的相关规定,房屋征收部门在作出房屋征收决定并公告前,应进行社会稳定风险评估。

 

案件名称:陈会春诉梅州市梅县区人民政府房屋征收公告纠纷案【(2017)粤行终1564号】

 

法院观点:由于目前有关集体土地上房屋征收与补偿的行政程序尚无相关法律规定,梅县区政府发布涉案房屋征收决定公告,参照国有土地上房屋征收与补偿的相关法律规定并无不当。

 

参照上述法律规定,房屋征收部门在作出房屋征收决定并公告前,应当进行社会稳定风险评估,但本案中梅县区政府于2016年12月19日发布涉案房屋征收决定公告,却迟于2017年5月4日才针对梅县区土地房屋征收安置中心组织相关部门进行的社会稳定风险评估报告作出同意的批复意见,梅县区政府发布涉案房屋征收决定公告在前,批复同意社会稳定风险评估报告在后,其发布涉案公告程序存在轻微违法,但并不影响陈会春的权利,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。

 

本案的房屋征收决定公告涉及被告城区区域交通道路网建设的公共利益,且该房屋征收决定公告的行为对原告权利未产生实际影响,故不应撤销仍需保留《某市梅县区政府关于房屋征收决定的公告》的效力。

 

一审判决确认关于房屋征收决定的公告违法;二审判决驳回上诉,维持原判。

 

六、确认行政行为违法的情形

 

1.裁判要旨:集体土地在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下,政府对集体土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让、土地征收及土地登记的行为属于违法行为。

案件名称:始兴县罗坝镇大水村民委员会三洲田村民小组诉始兴县人民政府土地征收行为案【(2016)粤行终1968号 】

 

法院观点:本案中,某县人民政府征收涉案原属于三洲田村民小组的集体土地,但尚未报请有权机关批准征收并办理农用地转用审批手续,仅通过与三洲田村民小组签订《关于征用某小组土地的协议》的方式进行征收,明显违反了《土地管理法》第四十三条、第四十四条及四十五条,建设项目需要使用农用地等农村集体土地的,应当依法办理土地征收及农用地转建设用地审批手续。

 

某县政府在未办理合法的土地征收审批手续和农用地转用审批手续的情况下,直接对涉案土地按国有土地性质进行土地使用权招标出让,并向建设单位某公司颁发涉案被诉《国有土地使用证》,明显违反上述法律规定。上诉人主张某县政府的涉案土地征收行为以及土地登记行为违法理据充分,应予支持。

 

一审判决驳回原告诉讼请求;二审改判确认某县政府征收某村民小组涉案集体土地行为违法。

 

2.裁判要旨:行政强制执行系由作为基础行政行为的行政决定、作为执行行为的强制执行决定以及具体实施强制的事实行为等几部分组成。执行机关在强制拆除前,应当履行催告、公告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定、送达等法定义务。

 

案件名称:陈志华、陈海生诉博罗县人民政府龙溪街道办事处行政强制案【惠州市中级人民法院(2018)粤13行终105号】

 

法院观点:本院认为,《中华人民共和国行政强制法》第四章“行政机关强制执行程序”,对行政机关强制执行程序的主体、范围、方式和期限等作出了详细规定。行政强制执行系由作为基础行政行为的行政决定、作为执行行为的强制执行决定以及具体实施强制的事实行为等几部分组成。

 

执行机关在强制拆除前,应当履行催告、公告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定、送达等法定义务。本案中,龙溪街道办未向原审法院提交充分证据对此予以证明,即不符合《中华人民共和国行政强制法》的相应规定。

 

原审法院确认龙溪街道办强制拆除行为违法,处理正确由此造成的损失,应当承担赔偿责任。

 

一审判决确认果树及其他地上附着物强制清理行为违法;二审判决街道办事处赔偿损失5万元。

 

争议焦点分析

 

广东诺臣律师事务所福律阁土地诉讼团队建议,在土地征收类案件中,被征收人或土地权利人提起诉讼时,一定要事先在法律程序上做足功夫,例如重点确认原告是否具有诉讼资格、起诉期限问题、诉讼请求是否明确问题等,确保首先顺利通过法院的立案关。

 

一、熟悉起诉期限,维护自身权益

 

在征收进程中,对于征收行为,行政诉讼的起诉期限一般为6个月,“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过1年。”案例中有很多当事人往往在整个征收程序已经完成,甚至是集体土地已经转为国有土地,才提起诉讼维权。

 

相当部分案件中原告针对征地批复提起诉讼,但最高院在司法答复中已经明确,征地批复是行政机关的终局裁决行为不可诉,但法律给予利害关系人申请复议的权利。但应当重视针对征地批复申请复议的起算期限一般为征收公告的公告期满后的10日后开始起算,如果超过该期限,复议机关将作出驳回复议申请的决定,法院对此观点也是完全认同的。

 

因此提醒权利人应当重视起诉期限和对征地批复的公告事件,给依法维权打下坚实的基础。

 

二、厘清利害关系,顺利进入程序

 

利害关系是具备原告资格的首要条件,也是进入法院诉讼程序的第一步,从数据中可知,大量案件的原告往往由于与被诉行政行为没有利害关系而被不予立案或驳回起诉。

“法律上利害关系”是公民、法人或其他组织的合法权益与行政行为之间存在的一种因果关系。集体土地征收中和被征收土地存在利害关系,一般限于集体经济组织及其成员,或土地使用权人和实际使用人。

 

三、明确诉讼请求,找准诉讼方向

 

土地征收行为是一系列具体行政行为的集合,对被征收人的权利义务产生实际影响的是其中征收决定、征收补偿安置等集体的步骤和环节,当事人如果起诉整个土地征收行为,此时应该明确自己的诉讼请求。有时即使法官予以释明,当事人仍半信半疑,此时建议聘请律师或询问专业人士,明确准确可行,切合实际的诉讼请求,准确攻击被诉行为的痛点,才能取得事半功倍的效果。

最后,关于集体土地征收补偿争议,更多的裁判观点,敬请期待我们的新书《土地争议行民交叉裁判规则与案例解析》,新书将于2020年3月出版上市。

 

9

宋静 | 广东诺臣律师事务所

【专业领域】土地权属争议、土地行政裁决、土地登记纠纷、土地出让(转让)合同纠纷、规划许可纠纷、建设许可纠纷、土地征收补偿纠纷、闲置土地收回、违法用地处罚等土地争议。

【团队宗旨】始终致力于解决复杂土地争议,只做别人败诉的案件!