行民交叉视角下的土地争议问题处理

发表时间:2019-08-15 所属分类:

土地作为公民最重要的财产,同时也是国家赖以可持续发展的基础。土地的双重属性,决定了加诸于土地上的权力(利)不仅有私人的依赖,而且有政府的行政控制,并且私人对土地的依赖和政府对土地的行政控制有时会并行不悖,有时则可能相互产生影响。而从立法和制度的层面考察,公法和私法正经历着从固执分野到逐渐融合的大变革,有关土地管理的公法和土地流转的私法之间同样呈现出相互交融的景象。上述种种因素决定着土地争议行民交叉问题渐次凸显,而这一问题的解决,让律师和法官也倍感棘手。

同时或先后涉及行政纠纷和民事纠纷的土地争议的解决的基本思路,首先取决于行政纠纷和民事纠纷是否存在关联,即当事人在两个诉讼中提出的诉讼理由和案件事实是否存在关联。如果彼此不存在关联,则可以并行不悖。其次,对于彼此存在关联的两种纠纷,则需要进一步分析两种纠纷何者为因,何者为果的关联关系,即解决何者为基础性诉讼的前提问题,以确定哪种性质的纠纷必须先行解决,另一种性质的纠纷可以在后解决。而对于行政纠纷和民事纠纷你中有我,我中有你的情形,则需要在个案中仔细梳理,找准重点,才能避免僵局,有效化解纠纷。“无论是哪种类型的行政、民事争议交叉案件,一旦引起诉讼,则……需要在诉讼中解决行政争议、民事争议孰先孰后的问题”。

一、先行政后民事

案例:甲持有某地块的《国有土地使用证》,乙因向某商业银行贷款需要提供担保,其伪造甲的《国有土地使用证》和授权委托手续,将该地块抵押给某商业银行,并到某国土部门办理了抵押登记手续。后因乙无法按时偿还贷款,某商业银行向人民法院提起民事诉讼,要求甲承担担保责任。甲对某国土部门作出的抵押登记不服,向人民法院提起行政诉讼,要求撤销该抵押登记行为。

上述案例中,围绕涉案的国有土地,产生了某商业银行和甲之间的抵押担保民事法律关系,以及甲和某国土部门之间的行政法律关系,同时出现了民事诉讼和行政诉讼两种争议。两个诉讼孰先孰后,需要首先分析,两个诉讼的诉讼理由和案件事实是否存在关联。某商业银行提起民事诉讼,要求甲承担抵押担保责任,其主要诉讼理由是甲签署了抵押担保协议,并办理了抵押担保登记,法院应当据此判决甲长单担保责任。甲提起行政诉讼,其主要理由是已伪造其《国有土地使用证》和授权委托手续,提供虚假材料骗取抵押登记,法院应当据此判决撤销某国土部门作出的抵押登记行为。可以发现,如果行政诉讼中乙伪造《国有土地使用证》和授权委托手续,提供虚假材料的事实被查实,某国土部门作出的涉案抵押登记行为将被撤销,则甲和某商业银行之间的抵押担保关系将失去依托,某商业银行主张甲应当承担抵押担保责任的诉讼请求不能成立,甲就可以实现避免承担担保责任的诉讼目的。即上述案例中,行政诉讼属于基础诉讼,构成了民事诉讼解决的前提。案件的处理需要先行中止民事诉讼,等待行政诉讼作出判决后,才能继续审查民事诉讼。

二、先民事后行政

案例:甲有一块宅基地位于某村委会,已领取《宅基地使用证》,甲之子小甲长年在外打工。甲去世后小甲回村,发现甲的宅基地已过户至邻居乙名下。经调查,乙持甲签署的遗赠扶养协议,到某镇政府将甲的《宅基地使用证》过户登记在自己名下。小甲以其父亲甲去世前已无行为能力为由,提起民事诉讼请求撤销甲和乙签署的遗赠扶养协议。同时,小甲以某镇政府为被告提起行政诉讼,以乙申请涉案宅基地过户登记时提供虚假材料为由,请求撤销该过户登记行为。

上述案例中,围绕涉案的宅基地,产生了甲和乙之间的遗赠抚养合同民事法律关系,以及小甲和某镇政府之间撤销宅基地登记的行政法律关系,同时出现了民事诉讼和行政诉讼两种争议。两个诉讼的顺序同样需要详加分析。方法仍是首先分析两个诉讼的诉讼理由和案件事实是否存在关联。小甲在本案中提起了民事和行政两个诉讼,其提起诉讼的目的均在于索回涉案宅基地。小甲在合同撤销之诉中所持的理由是乙乘着甲无行为能力之际,欺骗或胁迫甲签署了遗赠扶养协议,将涉案宅基地过户登记至自己门下,该遗赠扶养协议应属无效。小甲在行政诉讼中所持的理由是认为并申请涉案宅基地过户登记时,其提供的遗赠扶养协议不是涉案宅基地原使用权人甲的真实意思表示,该遗赠扶养协议不能作为乙取得涉案宅基地的权属来源资料,登记乙名下的《宅基地使用权证》应当予以撤销。经过分析可以发现,如果在民事诉讼中能够确认甲签署的遗赠扶养协议无效,则小甲在行政诉讼中的诉讼理由成立,登记在乙名下的《宅基地使用证》应予撤销。分析表明,小甲提起的民事诉讼的诉讼理由,和其提起的行政诉讼的诉讼理由具有很大的牵连。如果在民事诉讼中可以确认乙出示的遗赠扶养协议无效,则小甲提起行政诉讼的目的当然实现。即案例中的民事诉讼属于基础诉讼,构成了行政诉讼的前提。案件的处理需要先中止行政诉讼,等待民事诉讼作出判决后,才能继续审查行政诉讼。

三、行政和民事并存

案例:甲、乙经拍卖程序共同竞得一块土地,并办理了不动产登记证书及共有权证书,双方约定,甲负责竞拍的款项,乙负责该土地的开发。后乙因资金困难,和丙达成协议,约定将该土地转让给丙。乙和丙就该地块的转让事宜达成协议后,乙、丙共同到某国土部门办理该地块的转移登记。后甲以乙、丙未经其同意,自行转让该地块损害其合法权益为由提起民事诉讼,请求撤销乙、丙签署的土地转让合同,并要求乙、丙赔偿其损失。同时,甲以某国土部门为被告提起行政诉讼,认为某国土部门在甲未到场的情况下擅自为乙、丙办理土地转移登记违法,并请求某国土部门赔偿其损失。

上述案例中,围绕甲、乙共同取得的土地,产生了乙、丙之间的土地转让合同民事法律关系,以及甲和某国土部门之间的不动产转移登记行政法律关系,同时出现了民事诉讼和行政诉讼两种争议。仔细分析两个诉讼的关系,可以发现甲针对乙、丙签署的土地转让合同提起的撤销之诉,和甲提起行政诉讼要求撤销某国土部门给丙办理的转移登记行为,其诉讼目标是一致的,均是要求保护自身对涉案土地享有的权利。但从表面上看来,该案中出现的行政纠纷和民事纠纷彼此并不存在关联。甲提起民事诉讼的理由在于乙构成无权处分,乙、丙之间签订的土地转让合同应当予以撤销。甲提起行政诉讼的理由在于,其作为涉案土地的共有权人,某国土部门在甲未到场,且未委托他人代理的情况下,某国土部门作出转移登记,将涉案土地登记至丙的名下违反相关法律规定,某国土部门作出的转移登记应予撤销。甲提起民事诉讼和行政诉讼的理由和案件事实并无关联,可以并行不悖。但其实两宗诉讼之间仍存在部分关联,即甲在两案中均提出了赔偿请求。前者为民事赔偿,后者为行政赔偿,但两种赔偿请求的事实基础均是甲因失去对涉案土地的控制权而招致的损失。甲在民事诉讼中是否可以获得赔偿,以及赔偿数额如何确定,与甲在行政诉讼中是否可以获得赔偿,以及赔偿数额如何确定密切相关。基于法理而言,一方面,甲不可能基于同一损害事实同时获得两种赔偿,另一方面,甲是否可以获得赔偿,取决于民事诉讼和行政诉讼的被告是否存在过错。而上述案例中,乙丙在民事诉讼中未经甲同意擅自转让涉案土地,乙丙存在过错。某国土部门在甲未到场的情况下擅自将涉案土地转移登记制丙的名下,某国土部门存在过错。两种赔偿如何协调,目前的司法处理模式并无定例。一般处理方式是依法行使司法裁量权,对乙、丙在民事中的过错和某国土部门在行政中的过错确定一个分担比例,分别判决乙、丙和某国土部门承担相应的赔偿责任,但二者相加的赔偿数额不得超过甲遭受损失的总额。

对如何解决土地争议行民交叉问题的探索和挑战是无止境的。纷繁复杂的现实生活,总在给务求稳定的法律带来挑战。立法永远落后于现实需要,恰恰给予了学者、律师和法官不断探索的动力源泉。

针对土地争议的行民交叉问题,有观点提出,为了应对行政民事交叉问题解决时,不可避免存在的行政等待民事,或者民事等待行政,以及可能出现的行政诉讼结果和民事诉讼结果冲突的情况,“不动产登记民事和行政交叉案件应采用民事附带行政诉讼模式,……彰显了程序正义的基本需要,也是司法统一的要求”。

相对民事附带行政诉讼审查模式止于学术探讨,行政附带民事诉讼审查模式则已经付诸立法。新修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定,“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中,当事人申请一并解决相关民事争议的,人民法院可以一并审理”。行政诉讼法首次确立了行政附带民事诉讼审理的模式。新型审理模式虽然在条款上已经确立,但具体的操作步骤仍缺乏进一步的规范,如果仅仅寄希望于“法官对立法者疏未虑及之处,应运用其智慧。自动审查各种利益,加以衡量”后作出判决,仍可能遁入司法裁判不统一的老路。

有关土地争议行民交叉问题的求索,必须考虑到中国法律的传统,以及现行司法体制的状况,“法律的本质不在于空洞的原理或者抽象的价值。法律是什么、能够是什么,以及应该是什么,取决于制定、解释和实施法律的过程的特性”,民事附带行政,亦或是行政附带民事模式的建构,仍有待于法律实践的试错和完善。

撰   稿 | 宋   静

排   版 | 刘蔚贤

核   稿 | 苏慧英