行政裁量权规范——行政执法的又一道紧箍咒!!

发表时间:2022-08-05 所属分类:诺臣说法

导语:2022年7月29日,国务院新闻办公室举行国务院政策例行吹风会,司法部在会上介绍了进一步规范行政裁量权的工作。

行政裁量,是指行政机关及其执法人员在执法过程中,有权在法律法规限定的行政行为种类、范围和幅度内,根据个案的实际情况作出适当的决定。

很长一段时间以来,行政机关在运用行政裁量权方面,受到了广泛的批评。批评声音认为,行政机关行使裁量权缺乏约束,常常发生滥用职权的情形。

而且,行政机关在执法实践中,常见同等情况未能得到同等对待,存在执法标准不统一的情形。
 
 广东诺臣律师事务所的宋静律师认为,此次司法部提出要进一步规范行政裁量权的行使,无异于对行政机关行使裁量权,套上了一道紧箍咒。

司法部为什么在此时提出了进一步规范行政裁量权的工作安排?

答案是,结合当前新修改的相关立法的精神,以及全国范围内行政执法发展的新状况,有针对性地作出的工作部署。

目前迫切需要规范行政裁量权的行使,主要原因在于:

01、行政处罚法的修改,提出了行政机关应当制定行政裁量权行使的基准,规范行使行政处罚权。

因此,司法部此次部署进一步规范行政裁量权行使的工作,实际上也是为了落实新行政处罚法的立法号召。

我们专注疑难复杂土地交易的行民交叉诉讼,行政处罚是引发行政诉讼最多的原因。

同时,政府监管与企业行政合规业务中,行政处罚也是行政机关执法行为中数量最为庞大的行政行为种类,因此,规范行政处罚中的行政裁量权,就成为目前最为重要的工作部署之一。

当然,司法部此次部署进一步规范行政裁量权,并不仅仅局限于行政处罚领域,而是着眼于所有的行政执法领域。

02、近年来行政机关执法人员以及执法体制的变动较为频繁,行政执法前后不一、地区差异的情形实属常见,所以规范行政裁量权的行使就显得很有必要。

不论是国家层面的提倡,还是各地改革的推动,近几年我国的行政执法体制已经或者说正在产生巨大的变化。

行政综合执法改革、行政执法权下沉、“放管服”管理体制改革等各种改革举措层出不穷,均造成了执法人员和执法体制的变动较为频繁。

如何保持行政执法的连续性和一致性,就需要将具有较大主观因素的行政裁量权如何运用,形成进一步细化的具体标准,加强对执法人员的指导,提高执法人员的执法能力,才能避免新晋执法人员因为缺乏执法经验、参考标准,作出的行政行为和以往的行政行为无法衔接,前后不一致的消极状况出现。

03、此前对行政裁量的管理也不尽如人意

尽管众所周知,行政机关只要在法定的范围、种类和幅度内依法裁量,一般情况下合法性不成问题,但仍可能存在合理性问题。

而界定是否合理则具有一定的主观性。

我们的执法监督机关对行政机关如何行使裁量权实施监督时,常常要求行政机关阐明行使行政裁量权究竟考虑了哪些因素?

为什么作出了如此的裁量而不是其他的选择?有没有考虑其他不应当考虑的因素?

在行政裁量权行使缺乏量化标准的情况下,执法机关有时可能就很难自圆其说,或者说给出的理由被认定为缺乏说服力,就可能给自己带来执法责任追究的风险。

如果我们行政机关能够制定出具体的行使裁量权的基准,这样既可以在执法中适用,也可以在所实施的行政行为被监督时有据可查、有理可讲,帮助执法人员规避不理性的执法责任追究。

在强调行政裁量权规范,制定裁量权基准的同时,我们也必须认识到,行政执法有其独特的规律,任何改革举措的效果如何,最终都必须遵从行政管理的规律。

规范行政裁量权行使,制定行政裁量基准,除了必须接受行政法理论的指导以外,还须结合当时当地具体的执法体制,才能制定出贴合执法实践,彰显执法效果的行政裁量执法基准。

首先,制定行政裁量基准,必须充分认识到,裁量是行政的本质特征。

我们常说,“裁量是行政的生命”,是因为在总结既往执法经验的基础上制定的法律规范,并不能完美覆盖到行政机关在未来执法中遇到的所有情形。

因此,立法必须赋予行政机关在执法时依据个案事实依据,依法享有行政裁量权,才能确保法律适用的准确和公平。

我们努力在制定行政裁量权的基准,其实是在拼命压缩行政裁量权的存在空间。而且理想的目标是把存在裁量空间的行政行为,压缩转变为没有裁量空间的羁束行政行为。

但这个目标永远不可能实现,因为行政执法不可能消灭裁量。

没有裁量的执法,可能陷入机械执法的怪圈。

其次,司法部强调制定行政裁量的基准的权限在于县级以上政府及职能部门,但目前随着执法权下放街镇,今后行政执法的主要力量是基层的街道办和乡镇人民政府。

而行政裁量权行使的基准,必须是来自于最前沿执法的经验总结。

行政执法权下放后,县级以上政府及其职能部门不可能再出现在一线的执法现场,他们的执法经验也就会逐渐减少。

不再有执法经验的行政机关,你很难期望它能够制定出可操作性强、体现执法公平的裁量基准。

县级以上政府及职能部门在今后制定行政裁量权的基准,应当注意多听取基层执法人员的有益建议。

最后,行政执法的裁量基准即便制定成文,也务必注意动态的调整。

行政裁量基准的制定,是在以往的执法经验的基础上制定出来的,而行政管理所面对的社会现象是随时在变化的,这就存在一个已经出台的裁量基准,经过一段时间后,是否能够继续适应执法实践需要的问题。

因此,制定行政裁量基准,不是一劳永逸的一件事,而是需要不断调整,不断丰富,不断改革的过程。

进一步规范行政裁量权的行使,给宽泛的行政裁量套上一道紧箍咒,无疑会促进行政裁量的公正和科学,但如果受到不恰当的立法思维的指导,可能制定的裁量基准并不一定经得起实践的检验。

我们期待在后续的配套改革中,会看到更为积极的立法成果。

 

 

 

 

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民