行政诉讼中再审新证据的适用规则

发表时间:2020-10-14 所属分类:

团队正在承办的一起山林权纠纷案中,相邻两村由于两地相邻近800亩山权林权权属问题引发争议。团队所代理村于2004年申请发证程序,从当地政府获颁了林权证。在获颁林权证后,隔壁村认为获颁林权证中部分林地存在争议,且认为团队所代理村获颁林权证无权属来源。后隔壁村向当地市政府申请复议,市政府在审核后认为区政府颁发林权证的行为存在程序及发证依据不足等问题,在该林权证颁发6年后,市政府以决定撤销该林权证。复议决定作出后,该村在规定期限内向当地中院提起诉讼,在一审维持驳回诉讼后,向其所在省高级人民法院提起上诉,但均以当地区政府在颁发林权证时无合法来源,而维持了市级政府的复议决定。后,该村在二审后,委托团队代理再审事宜。团队在接受代理后,前往当地进行走访、现场勘查、核查,并重新对案件证据进行梳理。团队成员通过走访当地镇林业站时发现一份据以推翻原复议决定的新证据,该份证据记载了该村在上世纪八十年代“林业三定”时期进行林权范围登记的《林权山权属登记表》,通过分析该材料发现,实际上2004年林权证的颁发具有合法来源,且权属范围内权属内容不存在争议。

经论证,团队认为该证据属于可以启动再审程序的新证据,该材料是本身存在,因客观原因是团队所代理村不能收集,且区政府在一审、二审中未查询到的证据,可以据以此提起再审。

一、再审新证据的性质认定

证据可以说在诉讼案件的最关键因素,是构筑诉讼过程的最基本因素。而证据规则是关乎哪些材料可以作为证据、需要收集哪些材料以及如何运用证据证明案件证明待证事实的法律规范的总和。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条规定,“原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”可以被认定为新证据;通常再审新证据的产生则是当事人各方对诚实信用原则不遵守导致的;而在行政诉讼实务中,特别是涉及到第三方的利益的行政诉讼中,新证据的产生则是由于被告或第三人在举证期限届满前无法取得或无法发现已经存在的证据,对于再审案件中如何认定该类证据,直接决定是否可以重启再审程序。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》91条:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的。”又据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第51条第一款:“按照审判监督程序审理的案件,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证。”原审原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据,属于新的证据。按照审判监督程序审理的案件,对当事人提交的新的证据,法庭应当进行质证。

而在再审案件数量一直居高不下的当下,虽有不少案件涉及新证据,但在司法实践中对再审新的证据的把握尺度不尽统一,通过分析再审案件新证据可以分析裁判的认定规则和方法。

二、再审新证据认定方法分析

(一)新证据的获取符合法定的条件。

根据证据规则,举证期限届满后“发现”的证据,是指在举证期限届满之前“无法”取得或“还没有出现”的证据,即基于非归责于原告或第三人的原因在举证期限届满后才“发现”的证据。该条实际来源于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条:“(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”据第50条:“在第二审程序中,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证”第51条,“按照审判监督程序审理的案件,对当事人依法提供的新的证据,法庭应当进行质证。” 根据上述规定“新的证据”是指:一是,在诉讼过程中应当获准调取,而未获准许的证据;二是,在人民法院依法调取并获得法律上认定的证据材料;三是,原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。

最高人民法院“李述华、万琼兵因与四川省工商行政管理局(以下简称“四川省工商局”)工商行政登记案”【(2017)最高法行申3832号】,法院认为“《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定“第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据:(一)在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据;(二)当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得,人民法院在第二审程序中调取的证据;(三)原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。”第三十一条规定“对需要鉴定的事项负有举证责任的当事人,在举证期限内无正当理由不提出鉴定申请、不预交鉴定费用或者拒不提供相关材料,致使对案件争议的事实无法通过鉴定结论予以认定的,应当对该事实承担举证不能的法律后果。”

(二)新证据应符合证据证明力并已经合法质证。

《中华人民共和国行政诉讼法》91条:“当事人的申请符合下列情形之一的,人民法院应当再审:(二)有新的证据,足以推翻原判决、裁定的。”从文义表述的角度,最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第51条、第52条确立的规则是:在再审阶段提供的新证据具备正当理由,但即使不具备正当理由,只要特定证据“能够证明原判决、裁定认定基本事实或者裁判结果错误”,人民法院就应当进行质证。但最高人民法院和各地高院在类案中,多未完全按照这种规则界定再审中新的证据。参照最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百八十七条、第三百八十八条规定,再审新证据对形式要件的要求,即“新发现”“新取得”“新形成”的实质要件,但在行政诉讼中,并未将“新取得”“新形成”纳入到考察范围。在考察新发现的内容时,亦应集合证据三性中“真实性、合法性、关联性”进行分析。任一者不符合的,特定证据就不属于再审中新的证据,是不予采纳的。

最高人民法院“广西壮族自治区苍梧县六堡镇不倚村扶容组(以下简称扶容组)因诉被申请人广西壮族自治区苍梧县人民政府(以下简称苍梧县政府)、广西壮族自治区梧州市人民政府(以下简称梧州市政府)、原审第三人广西壮族自治区苍梧县六堡镇不倚村民委员会(以下简称不倚村委会)山林确权及行政复议一案”【(2019)最高法行再130号】对于本案再审中扶容组提交的新的证据,法院认为,根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十一条、第五十二条第三项的规定,原审原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据,属于新的证据。按照审判监督程序审理的案件,对当事人提交的新的证据,法庭应当进行质证。……本案中,扶容组在再审申请期间提交了该组68号宗地的《林权现场勘界示意图》及所在图幅号为F-49-7-(21)(29)的《林权现场勘界成果图》《林权现场勘界图(宗地之间)》以及4本林权证及其相关档案资料。经本院组织各方质证、核实,上述证据属于县级以上人民政府依法核发的山林权属证书及相关附图资料,不存在重大且明显违法的情形,可以作为定案依据。

(三)新证据的无法获取并不归咎于再审申请人的原因。

新证据的取得是由于再审申请人客观无法取得。

实际上,诉讼过程中,无论是起诉或应诉一方无论是基于诉讼策略考虑还是基于对胜诉的判断,在诉讼过程中都会对案件的关键或可能影响案件走向的材料进行处理,而该种处理多是采用一种不诚信的方式进行,如不进行提供,采用隐匿、欺骗的方式进行提供证据。实际上,如在二审败诉,进行再审时,再审申请人则可能会提交新证据以改变案件走向。实际上,无论是根据法律中对新证据的立法精神还是司法实务中,对新证据的判断,均可以认为,新证据均是建立在再审申请人在取得新证据的方式上是基于客观原因实际导致在原一审、二审中未取得该份证据,而非再审申请人采用其他方式故意规避,进而导致该份“新证据”不能呈现。

最高人民法院,“陕西省靖边县杨桥畔镇杨桥畔二村八组(以下简称杨二村八组)因诉陕西省靖边县人民政府(以下简称靖边县政府)林权行政登记案”【(2019)最高法行申8365号】,再审申请人向本院申请再审,提交了《靖边县土地利用现状图》(大桥畔J49G058018),法院认为,“通常认为,该条第三项规定的“原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”,系指原告或者第三人在举证期限届满之前无法取得或者还没有出现的证据,即基于不可归责于原告或者第三人的原因在举证期限届满后才发现的证据。从法院组织的询问情况看,土地利用现状图系由再审申请人从县自然资源和规划局获取。本案并无证据显示再审申请人在举证期限届满前已经取得或者应当能够取得而未取得,并且再审被申请人等人对该图的真实性并无异议。故该图构成《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第三项规定的新证据。”

三、不认为属于再审新证据认定路径分析

(一)再审新证据应为更好的服务于案件的实质正义。

再审申请人的新证据的认定应当符合新证据的基本特征,即要围绕案件的事实展开证明和论述,从证据的形式看,新证据不但要维护案件证据的特点,还要不能仅仅为推翻原一审、二审而为,更多的要维护案件的实质正义。

最高人民法院,“徐如纲诉被申请人南京市人民政府(以下简称南京市政府)政府信息公开案”【(2017)最高法行申4774号】,针对再审申请人提交的程序性材料,法院认为“根据行政诉讼法第九十一条的规定,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的,人民法院应当再审。据此,如果受案法院违反法律规定的诉讼程序进而可能影响案件公正判决和裁定的,构成案件再审的事由。本案徐如纲再审申请主张的有关二审法院延长审限违反法定程序、未在三日内对其回避申请作出决定等情形,即使成立也不影响案件的公正审判,本院于本案不予审查。徐如纲针对审限问题提交的二审法院诉讼服务网截图及中国裁判文书网14个行政案件裁判文书截图,以及针对杨易明是否具有诉讼代理人资格问题提交的(2016)苏民申5926号民事裁定书,均不属于再审新证据,亦不能支持其申请再审主张,本院不予采纳。”

(二)再审新证据提交时间有严格时间限制。

诉讼程序中,不仅要遵循实质正义的考量,还要从程序上维护双方当事人各自的诉权和利益。特别是在行政诉讼中,因行政诉讼法规定了举证期限和举证期限过后会引起的不利后果,因此如超过举证期限而未提交的,则不会再被认为属于新证据了。

贵州省高级人民法院,“韦晰明诉三都水族自治县人民政府(以下简称三都县政府)行政强制案”【(2018)黔行申298号】,作为再审申请人的政府在一审中未提交关键证据,转而在再审中提交,法院认为“根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条的规定,行政诉讼被告对作出的具体行政行为负有举证责任,行政诉讼被告无正当事由超过举证期限提供或不提供证据的,视为被诉具体行政行为没有相应证据。再审申请人在申请再审时提交《限期拆除通知书》等证据,拟证明被申请人的房屋实际被其下属部门三都县城市管理综合执法局拆除。但是该证据在一审开庭前就已经存在,再审申请人在一审举证期限内未依法提供,其在再审中才提供,不属于再审新证据,依法不应采纳。且再审申请人是征收机关,三都县城市管理综合执法局与三合街道办事处又均属于再审申请人的下属部门,再审申请人理应知道是谁拆除了被申请人房屋,故再审申请人主张其不是本案适格被告的再审理由不能成立。原审判决推定强制拆除行为是再审申请人的行为,并确认拆除行为违法,并无不当。”

(三)超过再审期限提交的再审新证据。

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第30条之规定,再审申请人可在自知道或者应当知道其合法权益受到损害之日起六个月内,向上一级人民法院申请再审。“六个月”是再审申请人申请再审的期限,也是法律规定的据以保护其合法权益的期限,对于再审期间与足以推翻原审的新证据,存在着证据适用和审限如何进行权衡的问题。虽然司法解释已规定,有新的证据,足以推翻原判决、裁定的可在六个月提起再审。但实务中,申请人或申诉人在提起申诉时仍应受到再审期限限制。

最高人民法院“杨振武因与被申请人程长乐承包经营权纠纷案”,法院经审查认为,杨振武的再审申请理由不能成立。案涉贷款发生于1992年,于1993年到期。程长乐于1997年承诺代为偿还杨振武尚欠37万元贷款本金及35.3万元利息。但杨振武提交的《贷款催收通知书》形成于2019年5月20日。单凭《贷款催收通知书》记载的催收时间,永昌信用社催收贷款时,已经远超过诉讼时效期间。如果永昌信用社起诉请求杨振武偿还贷款,杨振武可以其起诉超过诉讼时效期间进行抗辩。如果永昌信用社能够证明其一直在向杨振武主张该贷款债权,且每次主张均未超过诉讼时效期间,鉴于二审判决2005年12月27日就已经作出,则杨振武早就应当知道诉争贷款未偿还的事实,至其2019年申请再审,早已经超过申请再审的法定期间。综上,即使杨振武提交的《贷款催收通知书》真实合法,无论永昌信用社于2019年5月20日向杨振武催收贷款时是否超过诉讼时效期间,本案均不宜启动再审程序。

四、再审新证据认定的反思

行政新证据一经具有公定力和存续力,就意味着否定了原一审、二审裁判的效力,需有确凿的证据。新证据则是行政再审程序证据的一种,在再审程序中占有突出地位。一般来说,新证据证明的事实内容应明确,具有较强的稳定性,可以作为证明待证事实的直接证据。依此规则,新证据的提供者应当提供充足理由和证明依据。

综合上文分析,新证据在行政再审当事人尤其是推翻再审的案件中应当积极合理的在举证期限内提交新证据,新证据甚至可以直接对行政案件的结果产生影响。对于再审申请人来说,亦应积极给予充分说明,尤其应针对提交的新证据向法院提交包括客观性、合法性、关联性所进行的综合审查判断。