国有征收与集体征收程序对比及分析

发表时间:2020-02-13 所属分类:

随着工业化和城镇化进程的加快,城市对用地的需求不断加大,在国家通过征收使用土地时,因征收触动既有房屋所有人利益,导致征收类行政诉讼案件数量激增。仅以2019年下半年团队就连续处理了3单国有土地上房屋征收与2单集体土地征收案件。

因为我们专注解决疑难复杂土地诉讼,因此在本团队代理重大诉讼案件之前,作为案件工作流程的其中一个步骤,为确保胜诉我们会启动对案件事实、法律关系、争议焦点、法条依据、涉案地块、经办法官及代理律师等信息全面梳理数据,形成报告。针对上述5单征收案件,为了确保团队制定的诉讼策略准确无误,在制定代理方案前,以期用数据来夯实胜诉基础,团队做了3份大数据报告,《最高院国有土地上房屋征收大数据报告》、《最高院集体土地征收大数据报告》及《广东省集体土地征收大数据报告》,同时对两个征收流程分别制作了详细的征收流程图。我们发现在征收拆迁过程中,国有土地上房屋的征收与集体土地的征收,在征收对象、征收主体、征收程序以及所适用的法律等方面均存在明显区别,对征收两块不同性质地块的补偿价格更是相差甚大,在收悉大数据报告后,客户对我们的专业服务精神赞不绝口。

通过上述3篇大数据报告的数据支撑、2个征收流程图的制作比对及5单具体案件分析论证,我们对于国有土地上房屋的征收与集体土地的征收程序流程进行了全方位掌握与诉讼风险封堵,具体见下图总结:

 

01国有征收与集体征收程序对比

  国有征收与集体征收程序对比表

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广东诺臣律师事务所的福律阁疑难复杂土地诉讼团队
02国有征收与集体征收程序对比分析

    (一)征收案件中承租人是否具有起诉主体资格

 

1、国有土地上房屋承租人不享有对征收行为的起诉主体资格,但因征收行为导致房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等,承租人有权要求征收人给予补偿。

 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定,为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿;第十七条规定,对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值,因征收房屋造成的搬迁、临时安置及停产停业损失的补偿。根据上述规定,征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人,但涉及用于经营的房屋被征收时,因征收给承租人造成的房屋装修、搬迁费用及停产停业损失等,该损失与房屋征收行为之间存在利害关系,承租人有权要求征收人给予补偿,因征收行为导致其他合同项下的权利受到侵害,应依据合同寻求救济。

2、集体土地征收仅对土地所有权人、使用权人和房屋的所有权人等物权人的权益产生影响,普通承租人与征收行为之间不具有利害关系,不能针对征收行为提起行政诉讼,但承租人经营设施、经营利益因征收行为拆除遭受损害的,可以对此拆除行为提起诉讼。

 

《行政诉讼法》规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起行政诉讼。《土地管理法》第四十六条规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定,征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产,土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。上述条款规定的被征收土地的所有权人、使用权人及土地权利人是指被征收不动产物权的权利人。

“承租人”在征地房屋补偿法律关系中,不属于被补偿对象,即使租赁合同中已经约定部分补偿款归属于“承租人”,根据我国《合同法》第六十五条“当事人约定由第三人向债权人履行债务的,第三人不履行债务或者履行债务不符合约定,债务人应当向债权人承担违约责任。”的具体规定,承租人也只能要求出租人承担违约责任,而无权向征地房屋补偿实施单位主张权利。

但是当承租人用于经营的房屋被拆除,承租人的经营设施、经营利益等存在遭受强拆行为损害的可能。拆除房屋行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害,也有可能对合法经营的承租人权益造成损害,政府在实施拆除房屋行为时,对房屋实际承租人可能存在的权益予以考虑并采取必要措施避免损失发生是其应尽的义务。因此,承租人可能与被诉拆除房屋行为之间具有法律上的利害关系,具备本案诉讼的原告主体资格。

2020年1月1日施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第二项认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人提起行政诉讼的,人民法院应当依法受理,明确的是用益物权人及公房承租人,对于征收中一般承租人是否具有起诉主体资格仍需要查看遭受损失具体原因。

(二)同一征收程序中既征收国有土地上的房屋又征收集体土地是否合法?

 

 

国有土地上房屋征收与集体土地征收是两个完全独立的征收行为,在征收对象、征收主体、征收程序及所适用的法律等方面存在明显区别,那么市、县人民政府在作出国有土地上房屋征收决定确定的征收范围中既包括国有土地上房屋又包括集体土地上房屋,原告请求撤销征收决定,法院是如何认定的呢?

从我们代理5单涉征收案件及制作3篇大数据报告可知,虽然国有土地上房屋征收与集体土地征收是两个完全独立的征收行为两者并不能交叉适用,但法院审理此类案件时并不直接将征收决定予以撤销,而是从征收主体作出征收决定是否有法定职权、是否基于公共利益需求及相关规划要求、作出征收决定的程序是否合法及法律适用是否正确等综合因素去衡量是否需要撤销此征收决定。如果征收主体在作出国有土地上房屋征收决定部分有法定职权、符合公共利益及规划要求且征收程序合法,即使征收国有土地上房屋涉及集体土地房屋征收,法院一般会认定征收决定,涉及征收国有土地上的房屋,征收程序合法;但因该处房屋所在的集体土地未经依法征收,被诉房屋征收决定中直接确定征收集体土地上的房屋,违反了法定程序,征收决定中该部分被认定违法。

因此,市、县人民政府在作出国有土地上房屋征收决定确定的征收范围中既包括国有土地上房屋又包括集体土地上房屋,原告请求撤销征收决定,法院一般会认定虽然涉及征收集体土地上房屋,征收主体不具备法定职权,违反法定程序,适用法律、法规错误,但考虑到征收决定涉及面广、撤销该征收决定可能会给社会公共利益造成重大损失等因素,只确认被诉房屋征收决定中涉及征收集体土地上房屋的部分违法,而保留涉及国有土地上房屋的征收部分不撤销此征收决定。

(三)征收中哪些行为具有可诉性?

 

1、国有土地上房屋征收中,被征收人对征收决定和补偿决定可以提起诉讼,对补偿方案不可诉。

 

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条规定,被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼;第二十六条被征收人对补偿决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。从上述法律规定可知在被征收人可以就征收决定、补偿决定提起诉讼。但对于房屋征收补偿方案是否可诉,最高院认为房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体,而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收补偿决定依法提起行政诉讼,人民法院对房屋征收补偿决定审查时,也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查。换言之,房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收,被征收人完全可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。

2、对征收集体土地作出的征地公告、及补偿标准不可诉

 

征收集体土地行为包括一系列的行政行为:省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为,各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同,因此起诉人要明确哪些行政行为可诉哪些不可诉。

征收集体土地,征收部门在征收实施前,需要发布征地公告,在征收过程中,需要发布征地补偿安置方案公告。征地公告内容包括征地实施部门、征地范围、征地补偿依据标准、办理征地补偿登记的期限、地点等等,当事人对征地公告不服的,可能会针对公告提起诉讼,也可能在起诉其他征收环节的同时起诉公告。法院一般认为征地公告并未直接设定被征收人的权利义务,土地征收的法律效果是通过直接设定其权利义务的征收决定、补偿决定行政行为加以实现的,公告本身不具备直接、对外发生法律效果的特点,被征收人不能针对征地公告提起诉讼。

根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定:“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议,直接向人民法院提起诉讼的,人民法院不予受理,但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”对补偿标准不服也不能提起诉讼,应先提起行政裁决。

因征收引发纠纷虽多,诉至最高院的再审案例也不少,然而在办理这些案例过程中不难发现,如果被征收人没有寻找正确恰当的案件突破口,没能精准制定诉讼策略,可能会使原本应获得的合法权益得不到应有的保障。因此我们在全面详细掌握国有土地上房屋征收与集体土地征收全流程后,对于两个征收流程的区别及重点问题也要掌握,这样在遇到不同征收类型的案件时,我们才能更加快速高效全面的为客户权益保驾护航。

最后,关于国有土地上房屋及集体土地征收与补偿争议,更多的法官观点及建议,敬请期待我们的新书《土地争议行民交叉裁判规则与案例解析》,将于2020年3月出版上市。

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宋静 | 广东诺臣律师事务所

【专业领域】土地权属争议、土地行政裁决、土地登记纠纷、土地出让(转让)合同纠纷、规划许可纠纷、建设许可纠纷、土地征收补偿纠纷、闲置土地收回、违法用地处罚等土地争议。

【团队宗旨】始终致力于解决复杂土地争议,只做别人败诉的案件!

供   稿  | 许   莹

排   版 | 刘蔚贤

核   稿 | 苏慧英