政府原因导致土地闲置的司法审查

发表时间:2020-03-27 所属分类:

闲置土地本质是土地使用权人占用大量建设用地指标,浪费土地资源;而政府原因导致土地闲置,是作为出让人的政府自身履行瑕疵情形,实质是对出让合同的违反。本文旨在通过对司法实务中因政府原因导致土地闲置的分析,为更好认识司法实践中法院的裁判标准。

(注:通过Alpha案例数据库以“闲置土地、行政”检索,检索到3207件案件,海南省共487件,占总案件量的15%,样本丰富,本文采用海南省辖区内发生案件作为对象)

政府原因导致土地闲置概述

根据《闲置土地处置办法》第八条规定了6种政府原因导致土地闲置的情形;与之同时第十二条也配合规定了可选择的处置方式。而从政府原因导致土地闲置的情形与6种处置方式可以看出,存在三个问题,一是因政府原因导致土地存在问题时,仅提供给了土地使用权人受让方重新开始或协商的机会,并未明确如何确定认定闲置土地的标准;二是政府原因导致土地闲置与处置方式无法进行直接的连通;三是处置方式与政府原因导致土地闲置之间变动性较大。

闲置土地收回的处理程序

根据《闲置土地处置办法》第五、六、七之规定及《海南省闲置土地认定和处置规定》,闲置土地主要通过如下程序进行:

1、发现疑似闲置土地,进行调查核实。市、县国土资源主管部门发现国有建设用地使用权人有涉嫌构成超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工,在三十日内开展调查核实。

2、发出《闲置土地调查通知书》。在调查核实时,相关部门向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

3、国有建设用地使用权人提供证明材料。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内,按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料

4、审核认定。经调查,构成闲置土地的主管机关,应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》,对不属于闲置的土地的不予认定。

5、进行处置。政府原因造成土地闲置的,应当与国有建设用地使用权人协商,并拟订闲置土地处置方案,报市人民政府批准后实施

6、对依法收回的闲置土地进行再利用。闲置土地被收回后,应当选择将土地入库,并进行重新利用。

闲置土地的政府原因分析

政府原因导致土地闲置,其本质是作为土地出让方的政府未按照合同约定期限将完成的土地交付给土地使用权人的违约行为。从司法实务看,政府交付的是非“净地”或交付地块后土地本身规划调整等原因导致使用权人无法进行正常开发利用。文章结合海南省辖区内发生的土地闲置案件,对认定中出现较多的原因进行分析。

(一) 出让土地不具备开发条件

不具备开发条件,即政府作为出让人在出让土地时,未使土地达到开发的标准。海南省高级人民法院(下称“海南高院”)(2018)琼行终292号案中:儋州市人民政府未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人,被认为是致使项目不具备动工开发条件的原因。

(二)规划调整等导致报建未批或迟延批准

该种情况多是出现在政府机关履行职责的问题,在土地交付后,土地使用权人在准备进行开发过程中,无法进行下一步工作。海南高院(2018)琼行终1006号案中:海南高院认为,政府规划占用部分项目建设用地,以及因国家和地方出台相关政策需要对原规划和建设条件进行修改或者政策内容影响土地开发,是导致了项目后期无法动工建设的情形。

(三)政府未完成征地手续

未完成征地手续,而关键是约定不明晰。海征南高院(2016)琼行终284号案中:海南高院认为,征地启动程序和组织实施的职责在政府,通什市政府在未完成征地手续,亦未与国泰公司签订国有土地使用权出让合同的情况下,即为国泰公司颁发了该地《国有土地使用证》被认为土地闲置的主要原因。

(四)使用权人报建不能

报建不能存在多种原因,土地土地性质、城市规划等,均可能导致制定的报建方不能。海南高院(2019)琼行终363号案中:文昌市人民政府制作新的控制性详细规划,改变了涉案土地的用地性质,被认为是导致皇苑公司无法按照约定用途、规划和建设开发的原因。

“政府原因”除了以上四种比较典型的情况,还有其他情形,《闲置土地处置办法》也进行了列举,如出让合同约定或划拨批准的文件规定的内容不明确或不具有可操作性,因征收补偿处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的等。

对被诉具体行政行为合法性的审查

司法审查定义是人民法院依法对具体行政行为的合法性进行审查的国家司法活动。具体到闲置土地,审查的内容可以为事实、法律和行政机关作出行为的程序。

(一)事实认定:对不予认定政府原因的事实

1、政府原因直接导致土地闲置。导致土地闲置的直接原因是政府作为供方提供土地与原情况已发生变更。

最高人民法院(下称“最高院”)(2019)最高法行申7705号案中:海口滨江新城控制性详细规划变更,导致灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护,设计方案不符合规划要求,被作退档处理,被认为是导致不能报建、动工开发建设。

2、政府原因是导致闲置的主要原因。主要表现为土地在出让过程中的对双方权利和义务约定不明确,导致双方责任不确定或政府职能部门未履行相应职责。

最高院(2013)行提字第13号案中:土地的开发建设、动土施工的前提是得到规划职能部门的批准,而争议地块一直没有出台明确的规划指标,香泉公司虽多次报请相关部门审批方案,但有关部门一直未予答复。被认为是争议地块无法开发建设的一个重要原因。

(二)法律适用

1、以闲置规定认定非闲置土地。该认定多是政府基于对事实认定错误的原因导致,对属政府原因不予认定,直接以《闲置土地处置办法》两年期限进行判断。

海南高院(2019)琼行终1号案中:海南高海口市政府依据《闲置土地处置办法》第十四条和《海南省闲置土地认定和处置规定》第二十九条第(一)项的规定作出收地决定,无偿收回地块的使用权,属事实不清,证据不足,适用法律错误。

2、适用法律与事实不相符。该适用主要表现在事实与法律适用之间的不对应,未对闲置的事项进行区分。

海南高院(2016)琼行终376号案中:万宁市政府并非以《土地管理法》第五十八条为据作出收回本案土地使用权的决定,而是以《闲置土地处置办法》第十二条为据,以本案土地闲置为由决定予以有偿收回,属于适用法律错误。

(三)执法程序

1、未经内部决定程序。行政机关应履行内部职责未依法进行履行。

海南高院(2018)琼行终292号案中:儋州市政府决定无偿收回涉案宗地国有土地使用权,依法应由其负责人集体讨论决定,而未经负责人集体讨论,被认定违反法定程序

2、作出决定前未履行告知义务。该内容表现为因行政机关在执法过程中存在瑕疵,导致程序出现问题。

海南法院(2015)琼环行终字第7号案中:万宁市政府在作出无偿收回土地决定前,未按法定条件将预先通知书送达海容公司,被认定剥夺了海容公司依法亨有的陈述、申辩权以及要求举行听证的权利。

3、履行必经程序不符合规定,并达到实质程序的履行标准。

海南高院(2017)琼行终44号案中:海南高院认为,收回国有土地使用权关涉相对人的重大权益,该行为应属行政处罚行为,听证是行政机关作出行政处罚行为的必经程序而非与相对人进行的协商。

对政府原因导致土地闲置审查的反思

鉴于国有建设用地使用权出让合同标的大、责任重、风险多的特点,存在着各种不确定因素。一方面,政府作为出让方直接从土地出让中获取利益;另一方面,又作为土地合法化程序的决定者,直接进行管理;对土地使用权人而言存在诸多不确定因素,如何顺利过渡,需要提前进行计划和预判。

第一,土地转让合同需清晰、明确描述出让土地现状。土地出让合同是土地使用权人和土地出让人之间最基本的凭据,而该合同的内容对土地的现状,可能直接影响到未来地块是否可以进行下一步程序,对转让土地中可能影响到下一阶段的情况进行明确。

第二,出让合同需对双方权利义务进行确定性。该内容的约定实质是要考察,使用权人在接收土地时对地块的了解和认识。如存在需征收的情形,征收的情况下,因此造成的时间成本由谁承担;同时,对土地上可能存在的建筑物、构筑物、城市规划进行充分预测。

第三,把控闲置土地节点。按照法律规定,从接手土地到报建开发时间较短且需要做大量工作;开发商作为土地使用权人进行提前进行布局,早做计划。

第四,及时与政府进行有效沟通。在报建、影响因素土地建设、开发的因素发生时,应于政府进行有效沟通,包括以会议、公函等方式进行;在必要情况下,要通过公证等合法的方式固定相关证据。

政府原因导致土地闲置的关键是政府的自身对土地的判断;而法院作为对政府作出认定后进行审查的司法机关,其审查的关键是能否明确政府原因的存在,且该原因实质上导致土地无法进入下一阶段开发。

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宋静律师团队 | 广东诺臣律师事务所

【专业领域】土地权属争议、土地行政裁决、土地登记纠纷、土地出让(转让)合同纠纷、规划许可纠纷、建设许可纠纷、土地征收补偿纠纷、闲置土地收回、违法用地处罚等土地争议。
【团队宗旨】始终致力于解决复杂土地争议,只做别人败诉的案件!
    
    
    
    
供   稿 | 孔   明