最高法:关于“集体土地征收”的裁判规则

发表时间:2022-02-28 所属分类:诺臣说法

一、集体土地预征收过程中所签订的征收补偿协议只有在政府作出征收批复,发布征收公告后才生效,才属于行政诉讼的受案范围。

【裁判要旨】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第十项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。在集体土地预征收过程中,征收管理部门与被征收人签订的征收补偿协议属于附条件的行政行为,只有在省级人民政府作出征收批复,市县人民政府发布正式的征收公告后,征收补偿协议才能够发生法律效力,对当事人的权利义务产生实际影响。未发生法律效力的征收补偿协议,对当事人的权利义务不产生实际影响,不属于行政诉讼的受案范围。

【案例索引】(2020)最高法行申9650号,苏小康、河北省唐县人民政府乡政府再审审查与审判监督行政裁定书

二、对征收补偿安置协议效力的审查应基于民法及行政法的基本原则综合考量,若协议已实际履行,不宜轻易否定其效力。

【裁判要旨】对征收补偿安置协议效力的审查,应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条以及《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定,并对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行综合衡量,从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度,慎重认定行政协议的效力。在平等、自愿基础上签订协议,之后被征收人领取了协议约定的款项,将房屋腾空并移交,基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则,亦不宜轻易否定已实际履行的案涉协议的效力。

【案例索引】(2020)最高法行申11242号,王建荣、浙江省杭州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

三、被征收人通过签订协议方式处分了自身实体权益,已失去涉案房屋及土地的所有权和使用权,不具备提起本案诉讼的原告主体资格。

【裁判要旨】在提起本案行政诉讼前,被征收人已领取了与涉案房屋、土地有关的拆迁补偿款项并依约腾空交付房屋,其事实上已通过签订协议方式处分了自身实体权益,相关权益得到基本保障。即便被征收人认为涉案改造拆迁安置协议侵犯其合法权益,其可另行主张权利,而非本案之审查范围。故被征收人在协议履行后已失去涉案房屋及土地的所有权和使用权,不具备提起本案诉讼的主体资格。

【案例索引】(2019)最高法行申8129号,周济忠、山东省临沂市罗庄区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

四、对征地补偿安置方案不服应先申请政府裁决前置,提起行政复议,未经复议不得径行向法院提起行政诉讼的。

【裁判要旨】依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调;协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。”依照《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定,“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”。由此可知,当事人对批准的征地补偿、安置方案不服,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府先行申请行政复议,未经行政复议或裁决而径行向人民法院提起诉讼,不符合法律规定。

【案例索引】(2020)最高法行申6577号,苏群英资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

五、土地征收应当综合考量未办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋用途和周边类似房屋市场价格等因素,确定补偿标准,不宜径行以违法建筑为由不予补偿。

【裁判要旨】现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收,并由国家依法给予公平合理补偿的制度,对于因历史原因未办理房屋产权证的房屋,行政机关在没有充分证据证明该房屋属于违法建筑的情况下,不宜认定为违法建筑。行政征收中,应当综合考量未办理产权登记的历史原因、土地价值、房屋用途和周边类似房屋市场价格等因素,确定补偿标准,不宜径行以违法建筑为由不予补偿。

【案例索引】(2020)最高法行申13015号,湖南省湘潭市广湘中电电工专用设备有限公司、湖南省湘潭市雨湖区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

六、与被征收人不能达成一致并非市、县人民政府怠于履行征收补偿安置义务的理由。

【裁判要旨】市、县人民政府是集体土地征收与补偿安置的法定行政主体,即市、县人民政府有权代表国家组织实施征收,也同时负有补偿安置的法定职责。上述规定虽未明确与被征收人不能达成一致的情况下,负责征收补偿安置工作的市、县人民政府应以自己的名义依法作出补偿决定,但此种情形并不能成为市、县人民政府怠于履行征收补偿安置义务的理由。征收补偿应当遵循及时补偿原则,不能迟迟拖延,损害被征收人获得补偿安置的合法权益。

【案例索引】(2018)最高法行申8850号,纪洪伟、辽宁省沈阳市浑南区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

七、直辖市、较大的市和其他设区的市下辖的区、县级人民政府在实践中承担大量的土地征收工作,不得将其一概排除在安置补偿工作之外。

【裁判要旨】根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定“征地补偿、安置方案报市、县级人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”需要指出的是,直辖市、较大的市和其他设区的市下辖的区、县级人民政府在实践当中承担了大量的土地征收工作,一概将其排除在安置补偿工作之外,既不利于土地征收工作的开展,也与本院对该类事项既有的处理方式不符。

【案例索引】(2020)最高法行申1260号,苏华胜、秦皇岛市海港区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

八、集体土地征收中常将土地补偿费拨付给被征地的农村集体经济组织,再由该集体经济组织讨论征地补偿费的使用和分配。

【裁判要旨】根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第七项之规定,征收农村集体土地时,土地补偿费归农村集体经济组织所有。征地补偿费的使用、分配方案,需经村民会议讨论决定方可办理。实践中,地,地方人民政府在实施集体土地征收时常由征地实施部门将土地补偿费拨付给被征地的农村集体经济组织,再由该集体经济组织讨论征地补偿费的使用和分配等问题。

【案例索引】(2020)最高法行申4199号,刘惠玲、河南省郑州航空港经济综合实验区管理委员会再审审查与审判监督行政裁定书

九、征收实施机关无权解决土地权属争议,行政相对人应当先解决权属争议再行维护其在征收过程中的权益。

【裁判要旨】一般而言,土地权利人的确定应以有权机关依法颁发的土地权属证书或确无争议的土地承包合同、土地承包清册为准。若行政相对人不能提供有效的土地权属凭证或土地权属存在争议时,应当在解决权属争议、确定权利人以后,再行维护其在征收过程中的权益。征收实施机关在集体土地征收过程中既无职权,亦无法定程序,对土地权属争议直接进行解决。

【案例索引】(2020)最高法行申1194号,边春雷、江苏省邳州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

十、征收中行政机关作出的补偿安置允诺即使因违法而无法落实,相对人对此也享有信赖利益。

【裁判要旨】行政机关以签订协议、领款腾房为前提,作出享受成本回购宅基指标、交付宅基地给农户建房的行政允诺,虽然该允诺因为违反法律规定而无法落实,但相对人在领款腾房后对该允诺提及的成本回购宅基指标仍具有信赖利益,一审法院判决区政府作为设立该指挥部的行政机关,对符合商品房购买资格的相对人采取补救措施,按照选购房规则提供相应限价商品房供其购买,二审法院予以维持,系要求行政机关对社会公众因其允诺而产生的信任履行义务,处理结果并无不当。

【案例索引】(2020)最高法行申1739号,李宗科、湖南省张家界市永定区人民政府城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书

十一、对征地补偿安置方案的审批行为属于行政机关内部的层级监督,依法不具有可诉性,但若经过复议程序则变为可诉的行政行为。

【裁判要旨】根据行政诉讼法第二十六条第二款规定,经复议的案件,复议机关决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。虽然区政府对案涉征地补偿安置方案的审批行为属于上级行政机关的批准行为,为行政机关内部的层级监督,对当事人的权利义务不产生实际影响,依法不具有可诉性,但因经过复议程序而变为可诉的行政行为。

【案例索引】(2020)最高法行再176号,邹俊杰、长沙市雨花区人民政府资源行政管理:土地行政管理(土地)再审行政裁定书

十二、不服土地征收行为的,应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼。

【裁判要旨】集体土地征收补偿是多主体、多阶段、多环节、多个行政行为前后延续交织的复合程序,包括征地批前阶段、征地报批阶段和批准后实施阶段,包含诸多独立的行政行为。当事人不服土地征收行为的,应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼,若笼统要求确认征收土地行为违法,属于诉讼请求不具体,不符合法律规定的起诉条件。

【案例索引】(2020)最高法行申1003号,吴远东、吴家柳资源行政管理:土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书

十三、征收项目违反法定程序,但征收补偿安置协议的签约率超过90%且已执行,基于公共利益应确认违法但不予撤销。

【裁判要旨】根据原审查明的事实,涉案房屋系集体土地上房屋,被申请人市政府在未完成涉案集体土地征收的各项审批手续前,即批复同意对涉案地块上房屋实施征收,明显违反上述规定,不符合法定程序,依法应予撤销。但鉴于被申请人系基于棚户区改造作出涉案征收行为,且涉案区块内预签订的城中村改造房屋征收补偿安置协议书的签约率超过90%且已经执行,故一、二审法院据此认定涉案征收项目符合公共利益,在多数被征收人已经签订补偿安置协议的情况下,撤销被诉征收行为会对公共利益造成损害,进而确认被诉行政行为违法但不予撤销,具有事实和法律依据。

【案例索引】(2020)最高法行申6318号,郑军利、浙江省嵊州市人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

十四、征收行为若无充分证据证明系村民委员会或其他民事主体在征收部门不知情的情况下私自实施的,一般应推定负有征收职责的行政机关委托相关主体实施。

【裁判要旨】根据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定,集体土地征收补偿工作由市、县人民政府及土地行政主管部门组织实施。在集体土地征收过程中涉及的发布征地公告或安置补偿方案、对被征收土地及附着物的调查、对被征收人的补偿、对地上附着物进行强制清除等行为,如果无充分证据证明系村民委员会或其他民事主体在征收部门不知情的情况下私自实施的,一般应推定负有集体土地征收职责的行政机关委托相关主体实施。

【案例索引】(2020)最高法行申673号,江泽毫、江泽祥再审审查与审判监督行政裁定书

十五、认定是否存在行政委托关系,一是要看行为内容是否具有履行行政管理职责的性质;二是要看受益主体是否惠及社会公众

【裁判要旨】《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定,没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以委托的行政机关为被告。审判实践中,人民法院认定是否存在行政委托关系,一是要看行为的内容是否具有履行行政管理职责的性质;二是要看受益主体是否惠及社会公众,具有公共利益的性质,两者同时具备即属于行政委托,而不是说只有行政机关以书面或口头明确表示委托的,才存在行政委托关系。

【案例索引】(2020)最高法行申3184号,河北省邢台市桥西区人民政府、林建国城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定

十六、强拆行为造成被征收人房屋等相关财产损失的,参照土地征收补偿标准予以赔偿,不低于合法征收拆除的补偿。

【裁判要旨】在土地、房屋征收过程中,对因强制拆除行为违法造成被征收人房屋等相关财产损失的,参照土地征收补偿标准予以行政赔偿,确保被征收人因强制拆除行为违法造成损失获得的行政赔偿,不低于行政机关合法征收拆除房屋给予被征收人的征收补偿。

【案例索引】(2020)最高法行申2709号,容立琼、李权光城乡建设行政管理:房屋拆迁管理(拆迁)再审审查与审判监督行政裁定书

十七、赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权,其选择通过司法程序解决的,法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定。

【裁判要旨】赔偿请求人对于通过何种方式获得赔偿具有选择权,既可以选择由赔偿义务机关先行处理,也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。赔偿请求人先提起行政诉讼,之后再提起行政赔偿诉讼,就是选择通过司法途径解决其赔偿问题。基于司法最终原则,人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决,保护赔偿请求人的合法权益,实质性解决行政争议。在当事人已经依照前述程序提出明确的赔偿请求、已经进入司法程序的情况下,人民法院不应再判决由赔偿义务机关先行作出赔偿决定,使赔偿争议又回到行政途径。人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决问题,避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定,最后当事人仍然需要通过司法裁判寻求救济,增加当事人的诉累。

【案例索引】(2019)最高法行申7493号,魏德山、闫绍秀再审审查与审判监督行政裁定书

十八、赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为。

【裁判要旨】赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼,前提是加害行为属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为,单独提起行政赔偿诉讼主要分为以下两种情形,一是加害行为为具体行政行为的,则该行为被依法确认违法系单独提起行政赔偿诉讼的法定前置条件;二是,加害行为为事实行为的,不以该行为被确认违法为法定前置条件,人民法院在判决时应当对加害行为是否违法予以确认。

【案例索引】(2020)最高法行申7341号,黄祖芬、汉中市汉台区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

十九、无主体对拆除行为负责的,法院应当根据职权法定原则及举证责任对行为主体作出认定或推定,且综合全案情况合理分配举证责任。

【裁判要旨】在无主体对拆除行为负责的情况下,人民法院应当根据职权法定原则及举证责任对行为主体作出认定或推定。首先,市、县人民政府是征收行为的法定组织实施主体。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。其次,如有合理理由认定被诉行政主体与加害行为之间具有高度关联性,应综合全案情况合理分配举证责任。

【案例索引】(2020)最高法行申7341号,黄祖芬、汉中市汉台区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书

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供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 董丽娜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民