（一）行政行为“明显不当”的理论界定

我国《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）在2014年经全国人民代表大会常务委员会修订，这次修订有一项重要内容，就是在该法第七十条关于行政行为撤销与重作的条款里，新增了“明显不当”这一司法审查标准。也是在这次修订中，法律把旧版《行政诉讼法》第五十四条变更判决里“显示公正”的说法，改成了“明显不当”。这样的立法调整不只是简单修改条文，更是在行政裁量权不断扩大的背景下，为满足司法监督更加精细的需求而作出的制度回应。

随着现代社会行政事务越来越复杂、专业，法律赋予行政机关的自由裁量空间也在不断扩大。传统的司法审查模式以“形式合法性”为核心，只关注行政行为有没有符合法律的明确规定，没办法涵盖那些“形式合法但实质不合理”的行政行为。而“明显不当”标准的引入，本质上是把对行政裁量行为合理性的判断纳入到司法审查范围里，这样就能补上传统合法性审查体系的漏洞，推动我国行政法治从“形式合规”向“实质正义”深入发展。

（二）行政行为“明显不当”的概念

“明显不当”概念看起来模糊，这并不是立法者考虑不周全，而是行政法领域里“不确定法律概念”本身就有的属性。作为典型的不确定法律概念，“明显不当”的立法目的很明确，就是通过扩大合法性审查的内涵范围，把对行政裁量行为合理性的判断纳入司法监督，防止行政机关用“形式合法”当幌子，不遵守实质正义的要求。

立法机关把“明显不当”确定为法定的司法审查标准，在一定范围内对不断扩张的行政权力形成了有效约束。不过，不管是在《行政诉讼法》修订过程中，还是修订完成后制定立法解释和配套规范时，立法机关都没对“明显不当”的内涵和外延作出具体说明。这种立法上的空白，直接让“明显不当”在法律适用过程中表现出“弹性化”特点：不同地区、不同层级法院的法官，因为对法律条文的理解不一样，在适用“明显不当”时尺度也有差异，这就增加了法律适用的不确定性。

从行政法理论的角度对“明显不当”的含义进行整体把握，它的核心内涵应该包含三个必不可少的维度：首先是形式合法性维度。行政行为从表面上看要符合法律、法规及规章的明确规定，“明显不当”的行政行为在形式上是有合法性基础的。其次是实质偏差性维度。行政行为在设定目的、选择内容或者作出结果时，违反了法律中隐含的公平、公正以及合理性准则。最后是损害现实性维度。行政行为已经对行政相对人的合法权益造成了实际损害，如果只是存在实质偏差但没有产生实际损害，一般不构成“明显不当”。

（三）“明显不当”审查性质的理论辨析

2014年“明显不当”被纳入《行政诉讼法》司法审查标准体系后，学术界对它审查性质的争议变得更激烈了。争议的核心焦点是：人民法院对行政行为“明显不当”的审查，到底是独立的合理性审查，还是从属于合法性的审查，又或者同时具备这两种审查的属性？之所以会有这样的争议，根源在于我国行政法理论体系里“合法性原则与合理性原则二元分立”，和《行政诉讼法》明确规定“司法审查以合法性审查为原则”之间存在内在矛盾。

从行政法基本原则体系来看，合法性原则对行政行为提出了刚性要求，具体包括主体合法、权限合法、内容合法和程序合法四个方面，核心是行政行为要严格符合法律的明确规定。合理性原则则对行政行为提出了柔性要求，要求行政行为符合法律中隐含的公正、公平、比例等价值准则，核心是行政行为的裁量过程和结果要具备正当性。按照这个理论框架，“明显不当”作为“形式合法但实质不合理”的典型情况，本来应该归到合理性审查的范畴里。但是，《行政诉讼法》第六条明确规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，同时还把“明显不当”和“主要证据不足”“违反法定程序”等典型的合法性瑕疵并列，作为《行政诉讼法》第七十条撤销行政行为的法定理由。这种立法规定和理论认知之间的偏差，直接引发了学术界对“明显不当”审查性质的持续争议。

（一）“明显不当”的准确内涵缺乏立法界定

“明显不当”的准确内涵，缺乏明确的法律条文进一步明确，阻碍了在对明显不当司法审查过程中的法律适用。实践中存在大量在论证行政处罚何以明显不当时，径行援引法律原则，不免有以不确定法律概念解释不确定法律概念之嫌。 毕竟基于我国现有法律规范而言，法律原则意味着概念的开放与不确定，同时也代表着不能直接适用。在司法适用中，规则优先是毋庸置疑的，过多援引法律原则将会给司法机关在司法审查中的法律适用带来巨大挑战。

（二）“明显不当”审查标准的不确定性

自2014年《行政诉讼法》修订后，“明显不当”作为法定司法审查标准，在司法实践中已经适用了九年。但立法机关始终没有对它的审查标准作出具体规定，理论界和实务界也没有形成统一共识。这种情况直接导致法官在审理具体案件时，只能依靠个人经验进行“自由裁量”，审查标准呈现出“多样化”和“主观化”特点，严重影响了司法裁判的一致性。

而且，在司法实践过程中，“明显不当”常常出现被误用的情形，比如将“明显不当”看作一个没有法律意义的单纯的名词，而不是第七十条第六项规定的审查标准。“明显不当”常常充当程度词的功能，用来形容“违反法定程序”和“法律适用错误”等其他几项审查标准的违法程度。以刑法为参照，判断行为是否构成刑事犯罪，形式标准是是否满足四要件，实质则是考量其是否侵害社会关系、具备社会危害性。类似地，行政行为“明显不当”之界定，当前尚缺乏明晰的裁判标准。

从梳理现有裁判文书的结果来看，法官在认定“明显不当”时，常用的审查标准有四类：(1)行政行为违反了行政法基本原则，比如比例原则、平等原则等；(2)行政机关没有考虑相关因素，像法定因素或者和行政目的相关的酌定因素；(3)行政行为的处理结果畸轻畸重，也就是处理结果和违法行为的性质、情节或社会危害程度严重不匹配；(4)行政行为违反了行政裁量基准，即行政机关没有遵循自己制定的裁量规则。不过，这些标准缺乏统一的适用规则，不同法官对同一标准的理解和运用存在明显差异。如在“未考虑相关因素”的认定上，就有部分法官认为“相关因素”只包括法律明确规定的因素，遗漏酌定因素不算“明显不当”,而部分法官则认为“相关因素”应该包括所有和行政目的相关的因素，不论法律有没有明确规定，遗漏重要的酌定因素同样构成“明显不当”。

（三）“明显不当”裁判说理的不充分性

“明显不当” 作为内涵模糊的法律概念，裁判者依据其撤销行政行为时，本应强化说理以增强裁判的可接受性。一方面，可提升裁判结果的可接受度，让行政相对人与行政机关明确 “为何认定明显不当”；另一方面，能有效规避 “主观臆断” 的质疑，充分体现司法审查的客观性与公正性。

当前司法实践中，部分法官针对 “明显不当” 的裁判说理存在 “不足甚至缺失” 的问题。这一问题已成为影响司法裁判质量的重要因素。具体而言，裁判说理不充分主要表现为三种情形：

（1）“只给结论，不讲理由”。部分裁判文书仅在 “本院认为” 部分提及 “行政行为明显不当”，未解释“为何构成明显不当”，便直接引用《行政诉讼法》第七十条第六项作出裁判；

（2）“说理简单，深度不足”。部分裁判文书虽对 “明显不当” 进行简要说明，但仅简单罗列案件事实，未结合审查标准展开分析论证，无法清晰体现 “明显不当” 的认定逻辑；

（3）“选择性说理”。笔者发现部分裁判文书在同时认定“明显不当” 与其他瑕疵（如违反法定程序）时，仅对其他瑕疵展开详细说理，而对“明显不当” 的说理则一笔带过，甚至完全未提及。

（一）明确“明显不当”司法审查的适用范围

“明显不当”是司法审查行政裁量的独立标准，要避免它被虚置，首先得划清适用范围。从审查性质来看，它属于有限的实质审查。立法把“明显不当”纳入司法审查，却没把“一般不当”加进来，核心是为了平衡行政权和司法权。法院应该尊重行政机关在专业、技术性强的行政领域里的“首次判断权”，保持司法上的克制。但碰到涉及人权保护、行政相对人核心利益的案件，法院就应该主动发挥司法能动性，通过实质审查解决行政争议。这里要守住“保障人权”的根本原则，不能拿合法性审查当“避风港”，回避实现实质正义。

从适用领域来讲，“明显不当”的核心是针对行政裁量中的法律后果裁量。立法通过“授权立法”“适度模糊立法”给行政机关留了裁量空间，设立“明显不当”就是为了监督裁量权不被滥用。事实认定、法律适用、程序正当这些领域，已经有“主要证据不足”“适用法律错误”“违反法定程序”等标准来规制。要是把“明显不当”扩展到这些领域，会让标准混淆、功能变弱，所以法院得把审查焦点放在法律后果裁量环节。

还要理清“明显不当”和其他审查标准的界限，不能把它当成“兜底条款”。《行政诉讼法》把“明显不当”和其他审查标准并列，却没说清它们的边界，实践中很容易被滥用。得回到立法初衷，明确“明显不当”和“滥用职权”一样，都属于行政裁量领域的审查标准。而且它和“主要证据不足”“超越职权”等形式合法审查标准有适用顺序，得先排除形式违法的情况，再进入“明显不当”的实质审查，这样能避免因为标准混同导致适用混乱。

（二）细化“明显不当”的司法判断标准

判断“明显不当”，要跟着行政行为的全流程走，形成能实际操作的审查逻辑。在行政行为准备阶段，行政机关要全面考虑相关因素。一方面，得遵循已经形成的行政裁量基准。新修订的《行政处罚法》已经明确了裁量基准的制定和公开要求，行政机关要是不遵循，又没法合理说明理由，就得承担举证不能的败诉风险。另一方面，要兼顾当地风俗和行政相对人的基本状况。结合不同地方的差异、经济发展水平，还有相对人的实际承受能力，别搞顶格处罚、过罚不相当这类不合理的事。

到了行政行为实施阶段，必须严格遵循比例原则和平等原则。比例原则要求行政手段和目的之间得有适当性、必要性和衡量性。法院审查时，要把“必要性”“手段结果衡量”等分析维度细化，平衡公共利益和个体权益，同时还要把握好确定性和灵活性的平衡，提高比例性分析的专业性。平等原则要采用双阶审查标准，先确认被诉行政行为有能比照的参考依据，再结合形式平等和实质平等，审查行政机关有没有搞不合理的差别待遇，防止司法过度干预行政。

在行政行为后续监督阶段，要落实信赖保护原则。行政机关变更行为或者修改法规时，得保护相对人基于合法行为产生的信赖利益。就算是针对行政处罚这类负担性行政行为，违反了信赖保护原则，也可能构成“明显不当”。法院审查时，要明确“存在信赖基础”“有信赖表现”“信赖值得保护”这三重标准，填补现在法律对这一原则审查标准缺失的空白。

（三）强化“明显不当”裁判的说理论证效果

行政裁判文书里对“明显不当”的说理论证，是提高司法公信力、让正义看得见的关键。法官要围绕“依法、依事、依情”构建论证体系。依法说理要以法理为核心，“明显不当”“比例原则”这些概念本身比较模糊，法官得准确适用法律规则和原则，详细说明判定理由，不能只引用抽象原则却没有具体分析。

依事说理要以案件事实为根基，准确对接小前提的案件事实和大前提的法律规范。要把“明显不当”和其他审查标准清晰区分开，围绕争议焦点展开证据分析和事实认定，逐一说明行政行为构成“明显不当”的具体情况。法官得做好庭前准备，把双方的诉求、证据和矛盾焦点摸清楚，确保论证紧密结合个案实际，解开行政争议的症结，增强判决的说服力。

依情说理要融入人文关怀。在裁判文书里兼顾法理和情理，践行司法为民的理念，让判决既守住法律底线，又传递司法温度，实现法律效果、政治效果和社会效果的统一 。

（四）健全“明显不当”司法判定的配套制度

配套制度完善了，“明显不当”司法判定才能真正落地见效，重点要构建行政裁量基准制度和行政案例指导制度。行政裁量基准制度的构建主体是行政机关，它本质上是行政机关把裁量权具体化的“二次立法”。完善这个制度，首先要注重程序规范，保证裁量基准制定和执行的公开透明。其次要细化量化内容，尽可能把每个裁量格次的适用标准说清楚，设定量化指标，压缩自由裁量空间，方便外部监督。还要加强监督考核，建立系统的监督机制，评估基准的执行效果，及时发现并解决问题，也可以考虑设立专门的监督机构。另外，法院审查专业性强的裁量基准时，要保持司法克制，避免越俎代庖，形成行政和司法相互配合的良好局面。

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