第五章  土地使用权出让

5.1.1 行政机关出让土地的用途不符合规划用途的，出让行为无效

【案例】

国土局招拍挂涉案土地，拍卖公告上面写的是“商住”用地，但是实际规划是商服及交通运输用地，且参加竞拍的人数不够3人，被法院认定拍卖出让行为无效。

2011年，县国土局公开拍卖一块国有建设用地使用权，在《拍卖出让文件》中写明，土地用途是商住。

原告与另一位竞买人竞拍，最后胜出，签订《成交确认书》。

后来，原告发现涉案地块无法做到3.5的容积率，而且还限高36米，既无法达到规划设计条件，又不能实现合理的商业价值。原告要求国土局委托专家对“该宗地拍卖出让时承诺的规划条件能否达到”进行评审，被国土局拒绝。

原告也一直没有支付剩余出让金。

最后，国土收回土地，修改了规划，重新拍卖，并没收了原告的保证金。

原告不服，提起行政诉讼，一审、二审、再审判决，均认为国土局本次拍卖出让行为无效。

【原因有三】

1、 根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第5条、第6条，招拍挂土地必须有计划进行。

由市县国土局根据经济社会发展计划等状况，编制国有土地使用权出让年度计划，会同城市规划等部门共同拟定招拍挂出让方案，报经市县政府批准后实施。本案虽然出让方案经过了县政府批准，但是，没有看到出让年度计划和年度出让方案，说明本次拍卖不符合规定。

2、 县国土局编制的建设用地呈报材料“一书一方案”中，涉案地块的用途为商服、交通运输。

而拍卖公告中却写“商住”，属于修改规划。根据《城乡规划法》第7条，经依法批准的城乡规划，未经法定程序不得修改。国土局擅自修改规划，缺乏事实根据和法律依据。

3、 本次竞拍人少于3人，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》第10.3条的规定，取得投标或竞买资格者不得少于3人，否则就是违法。

最后，法院以国土局拍卖土地行为，明显没有依据为由，判决出让行为无效。

【总结】

国有土地使用权出让纠纷中，有以下几类纠纷居多：

1、出让的土地未经征收。

国有土地出让必须是国有土地，集体土地需要经过征收后，才能出让。

如果拍卖的国有土地，还涉及征收程序未走完的，就容易产生被征收人阻挠办证、建设的风险。

2、出让的土地未制定详细规划或不符合规划用途。

这是竞买土地的硬伤，因为花巨资购买土地后，规划不符合要求，会导致买方的开发报建工作陷入困境，要么寸步难行，要么额外投入更多的钱。

3、出让的土地未达到净地出让的条件。

土地出让必须是国有土地，也就是征收完毕。还必须符合“三通一平”，才能开工建设，否则动工困难，导致纠纷不断或资金链断裂。

4、出让程序违法法律规定。

就像本案，土地出让的法律程序非常繁杂，为了保证受让人的知情权和公平竞争权，任何一个程序有瑕疵或者出错，都会对最终的摘牌结果造成巨大影响 。

以上纠纷出现后，都会出现拍卖行为、成交确认书、出让合同被撤销或被认定无效、征收程序纠纷、规划争议、出让金催缴诉讼、土地被重新拍卖、保证金被没收等一系列行政诉讼与民商事诉讼交叉处理，难度非常之大。

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 黄晓瑜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民