案例5.3.1行政机关出于行政管理目标与公民签订的，具有行政法上权利义务的协议，属于行政协议

【本案分享的观点】

原告与被告国土局签订了《国有土地使用权出让合同》，但在合同履行的过程中，因出让地块变更登记用途，产生了补缴土地出让金的纠纷。

【案例】

2004年，某市土地收购储备中心公开挂牌出让一块国有土地使用权，面积为2.3万平米，用途是商住综合用地，冷藏车间维持现状，容积率2.6，土地使用年限为50年。

原告亚鹏公司以768万竞拍获得涉案土地，并签订出让合同，合同约定，出让宗地性质为商住综合用地，冷藏车间维持现状。

2006年，国土局颁发了两本国有土地使用证，一本写着用途为工业用地，面积为8359平米。另一本写着地类为商住综合用地。

原告要求国土局变更土地证上“工业用地”为“商住综合用地”，因为，自己竞拍购买的2.3万平米全部是商住综合用地。

而国土局认为，拍卖公告中已经写明“冷藏车间维持现状”，意思就是，冷藏车间的土地是工业用地，按照拍卖公告上说的，保留工业用地的性质，所以不能变更。

大家争论不休时，国土局向规划局询问，如何解释“冷藏车间维持现状”的？规划局回复，我们出具的规划条件明确，该地块用地性质为商住综合用地。但是冷藏车间是我市唯一的农产品储备保鲜库，所以暂时保留该冷藏库的使用功能，未经批准不得拆除。

这个意思就是，地块全部都是商住综合用地。

但是，国土局并不这样认为。国土局向原告发出书面通知，同意变更冷藏库的工业用地为商住综合用地，但是需要补缴出让金差价206万元。

原告一气之下起诉到法院，要求判决国土局变更土地用途，并无需缴纳出让金差价。

一审法院判决同意原告的诉请，国土局应在90日内变更土地用途，同时撤销补缴出让金差价的答复书。

二审法院维持了原判。

原告胜诉。

【法官的理由】

对于涉案地块的用途，双方有不同的理解。

市规划局作为用地规划设计的权威机关，就这个问题做了专门答复，明确了出让土地的用地全部为商住综合用地，包含冷藏车间的地块在内。

车间保留使用不拆除，是指冷藏的用途不改变，并不是指车间的工业用地性质不改变。

因此，国土局应当把工业用地修改为商住综合用地，并不能催缴出让金差价。

【这个案例告诉我们】

以后买地，对于拍卖公告上所有的细节都要提前搞清楚，不能想当然认为。

每个人站在各自的立场，想法有可能是截然相反的。

另外，国有土地使用权出让协议到底是行政协议，还是民事协议？争论由来已久。

在《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》后，这类合同就被认定为民事合同。

但是，随着2015年5月1日新《行政诉讼法》第一次出现行政协议，认定“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的，具有行政法上权利义务内容的协议”，就是行政协议。

而出让合同正好具备这样的构成要件，理应属于行政协议。

我们本案是在2014年8月15日审理完毕，最高人民法院审判委员会讨论确定为第76号指导案例，在2016年12月28日发布，说明，虽然新《行政诉讼法》并没有把出让协议列入行政协议的受案范围，但是诉讼实践中，部分法院已经将出让协议作为行政协议来审理。

在指导案例的“裁判要旨”中，特别指出，出让协议属于行政协议。

因此，界定行政协议要注意以下3点：

1、 行政协议的一方，必须是行政机关或者法律法规授权的组织，这是行政协议的主体

要素；

2、 行政协议是为了实现公共利益和行政管理目标，而民事协议是满足主体物质文化和日常生活需要；

3、 行政协议的权利义务的主要内容，与行政法上的权利义务相关。双方协商的主要内容在于完成行政管理的目标，实现对社会公共资源的管理和维护，并同时享有行政优益权，可以单方变更或解除协议。而民事协议的目的，是完成交易，实现盈利目标，双方的权利义务是平等的。

搞清楚行政协议与民事协议的区别后，我们才能制定正确的诉讼策略，达到目标。

供   稿 | 宋静律师团队

排   版 | 黄晓瑜

核   稿 | 苏慧英

审   定 | 石伟民