土地、山林权属纠纷，指的就是土地、山林所有权和使用权归属问题。

在我国土地山林的所有权只有两个主体，一个是国家，一个是集体。

城市的土地所有权属于国家，个人只享有土地使用权。农村的土地所有权属于集体，村民们只享有使用权，这是宪法和土地管理法明确规定的。

土地、山林权属发生争议，主要是因为城镇化的进程导致大量土地被征收，特别是农村集体土地征收。在大量征地的过程中，就可能会因为征地的补偿款、安置款而产生纠纷，有的是因为土地价值的上升利益带来纠纷。有的是很多历史遗留问题，一直没有得到解决。最后，人们法治意识的增强，让土地的权属人愿意拿起法律武器来维护自己的土地合法权益。

土地、山林权属争议的类型，可根据标的不同分为山地、林地、林木、土地。广东诺臣律师事务所的宋静律师团队，经过对历年法院裁判数据的梳理发现，这类权属纠纷是所有土地类案件中，处理难度最大、争议时间最长、历史遗留问题最多的争议。

最近 5 年的土地权属争议的案件中，包括刑事案件、行政案件和民事案件有21，498 件，平均每年有 4，000 个案例，其中基本上是民事程序和行政程序各占一半。

在法院作出这些判决之前，有一个特殊的前置程序，叫土地权属争议裁决，指的是行政机关履行自身的行政管理职能来处理纠纷。

之所以引入土地权属争议裁决的机制，是因为它跟土地确权登记制度经常混同。

从常理来说，土地权属争议经过裁决制度，解决争议之后才能确权。正常的流程中，当事人申请自己是这块地的土地所有权人或者使用权人，并准备相关的资料，包括以前的土地证使用证明及相关档案资料，先向村集体提交申请。村集体审批通过后，提交镇政府政府根据当事人提供的证明材料颁发权属凭证，最后完成确权登记。但有些情况下在登记资料的时候，会有两个当事人，不同的当事人都对这块土地申请确权，争议由此产生。

在实践中，一般是以这块争议地是不是颁发了权属凭证为界限。

如果政府颁发了土地权属凭证，则不需要进行裁决，当事人的争议可以通过诉讼程序解决；

如果没有颁发权属凭证，目前土地在行政登记上还没有明确的权属人，政府就会根据双方的使用情况、土地的来源等因素来确定到底谁才是真正的合法权属人。

如果土地权利无争议的，政府可以直接颁发确权登记，有唯一权利人。如果土地权利有争议的，需政府裁决到底归属于谁，最后确权。

现实中，即使颁发了土地权属凭证，当事人之间仍有可能发生权属纠纷，具体来说分以下两种情况：

我国实行不动产以及重大动产行政登记制度，通过登记产生公信力，减少纠纷发生的概率。双方均未领证，是土地权属争议中最常见的情形。各方对争议地主张权属，应当提供证据材料，历史书证、证人证言、争议地使用和管理的事实材料。

我们可以先来看一个相关判例（2016）粤行终1024号：

2005—2006年期间，佛山市高明区明城镇的水镇村和巷口村双方就“太公山坪”土地权属产生争议，各自向当地政府提出了权属主张及相关证言，高明区国土部门对争议双方做了前期调查。2009年5月11日，巷口村提交权属争议书面申请及相关证据，5月25日高明区政府做出佛【2009】2号受理通知书。同年11月18日，水镇村负责人被羁押，案件延期。11月19日，高明区政府组织双方现场指界，向镇政府征询意见。2015年3月24日，高明区政府组织双方进行调解，但未能达成一致。

2015年9月6日，明府法字【2015】1号《处理决定》：争议地面积7873.6平方米（折合11.8亩），中间有一条水沟将争议地分开，北面部分有水镇村村民种植的树木，南面部下分有巷口村的太公山坟。土地改革及农村集体土地“四固定”期间，争议地的权属均未予明确，巷口村和水镇村都曾在争议地进行使用或耕作，从尊重历史、照顾现实、有利团结的角度出发，决定从争议地中间水沟的东面中心线为起点，向西南沿水沟中心线至机耕路为终点，分界线以北的土地水镇村所有，面积4536.2平方米（折合638亩）；分界线以南的土地归巷口村所有，面积3337.4平方米（折合5亩)。

水镇村不服，2015年10月19日向佛山市政府申请行政复议，2015年12月11日，市政府作维持决定。

【二审法院认为】：

如果各方取得土地权属凭证来源清楚，土地四至界限明确，与实地相符。但各方记载土地范围重叠/包罩，则应针对对方的土地权属凭证提起扯证之诉，法院一般遵循前证优于后证惯例；如果各方提交的权属凭证登记情况与实际情况不符，来源不清，四至不明，即使已取得权属凭证，仍可循土地权属争议途径寻求救济。

我们可以先看一个判例（2017）最高法行申8650号：

【裁判要点】：

在双方持有的林权证明显存在冲突的情况下，一方持证人是应当通过申请复议或者提起诉讼请求撤销对方林权证的方式解决争议，还是应通过申请地方人民政府对林权争议做出处理决定的方式来解决争议？此争议涉及不动产登记与物权变动关系，不动产登记争议与权属争议的关系以及不同解决途径，地方政府（不动产登记机构）对选择更正登记程序、行政复议程序或者权属争议处理程序的判断权与司法谦抑等问题。

依据立法规定，我国对不动产实行国家统一登记制度，未经依法登记公示的物权，不得对抗善意第三人。

但不动产登记，仅仅是权利归属的确认和记载，本身并不直接设定物权；设立、变更、转让和消灭不动产物权的，通常只能是买卖、赠与、继承、承包等合同行为或者合法建造等事实行为，以及人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等。也就是说，设立、变更、转让和消灭不动产物权的法律行为和事实行为是前因，随之相应发生的不动产物权变动及其登记是结果。

因此，当事人之间发生不动产买卖等法律关系，经不动产登记部门依法办理相应的不动产物权变动登记后，一方当事人因反悔等原因对物权变动登记行为提出异议的，不宜在基础民事争议尚未解决的情况下迳行提起行政诉讼，一般应先行通过民事等途径解决基于买卖等基础民事法律关系发生的纠纷，或者依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定在提起行政诉讼的同时，申请一并解决相关民事争议。

相对于更正登记，现行法律对涉及土地权属，以及林地和林木权属的争议，还另行专门规定了权属争议处理程序。如土地管理法、森林法、草原法、土地权属争议调查处理办法。

上述规定说明，现行不动产管理领域，当事人对土地、林地等的所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决争议，也可通过权属争议处理程序解决争议，且并不存在只能选择某一种程序的问题。因为对土地、林地等不动产权属登记提出更正登记申请，往往与不动产权属争议密不可分。

土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但实际现场状况和界址当事人之间并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方对权属证书登记的内容有异议，或者四至范围冲突，即使都持有证书，也可认定为权属争议，可以依法申请地方政府依据法定权限做出相应的权属处理决定；权属处理决定否定不动产权证登记的，不动产权证应当相应做出变更。

现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，但要求必须提交“证实不动产登记薄记载错误的材料"的内涵、外延均不明确情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与行政登记程序重开问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更证登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关"发证后提出的争议不属于权属争议"的表述。

至于应当选择哪一个程序，应尊重行政机关管理，秉承司法谦抑理念。

1、申请更正登记程序：

解决“记载错误”“登记错误”等非实质性权利争议具备优势外，由其申请立案的高标准和处理程序的任意性，以及程序重开的复杂性所决定，并不宜作为最佳的选择。

2、申请行政复议程序：

为便捷、 最易启动、也最容易达到相关证明标准（不考虑复议期限下），但行政复议仅能撤销被申请复议一方的《林权证》而无法撤销复议申请人一方的《林权证》，将人为加剧林权争议，也不符合处理不动产权属争议时，任何一方不得在权属争议未解决前改变土地等不动产利用现状的立法精神。

3、权属争议处理程序：

能够一次性彻底解决争议且不受具体争议过程、是否有权属证书的限制，因而有利于解决历史争议或者已经过了复议期限的相关争议。