律师简介

我们代理的一宗土地征收案件，当事人围绕着与村集体已经签订的地上附着物补偿款协议纠纷，启动多轮民事诉讼、民事仲裁、行政诉讼等多个程序，交叉维权，均告失败。

本案的痛点，正是某行政机关适用《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》第三十二条的规定，让当事人在长达4年的维权过程中，屡屡失败，游离在程序边缘，无法进入实质审理，直到我们接手......

由于涉及金额巨大，时间拖得太久，几乎所有的程序全部走完，最终委托我们时，难度陡然上升。

我们必须全面吃透立法背景，重新制定诉讼策略，从时效、主体、事实、证据、程序、法律适用、社会影响等方面突破，实现拨乱反正......

立法用力过猛

2023年2月18日，广州市人民政府办公厅发布《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（以下简称《广州补偿办法》）。

这一规范性文件对于集体土地征收相关法律法规的具体实施如何落地，提出不少创新性的举措，完美体现规范性文件操作性强的特点。

但行政管理的基础原则要求依法行政，依法行政的第一要义即是职权法定。

行政机关行使行政职权，履行行政职责，必须谨守自己的职能范围，所谓“法无明文规定不行政”，行政管理如果过于能动，过度进入公民权利的自由支配的范围，就可能产生过犹不及的后果，管理效果反而未必能及预期。

集体土地征收补偿过程中的征收补偿环节，现行相关土地管理法律规范只是规定征收补偿款的种类和有权获得的主体，《广州补偿办法》则创设征收补偿款在土地权利人之间如何分配的规则。

《广州补偿办法》第三十二条第二款规定，青苗、地上附着物的补偿对象为其所有权人。所有权人存在争议的，按照相关权利人签订的合法协议确定，协议未约定的，由双方协商确定，协商不成的，可以依法申请调解、仲裁或者提起诉讼。

这一规定存在的重大问题是：

当土地所有权人（村集体）与土地使用权人（承租人）就地上附着物等征收补偿款存在争议，应先按照其一早就签订好的合法协议（租赁合同、征收补偿分配协议等）来确定。

此时，《广州补偿办法》的立法者忘记一件事，就是：行政机关是无权认定这些协议的合法性的，只有仲裁机构或人民法院才有权认定。这就导致当各方权利人还在仲裁阶段或法院诉讼阶段，为这些协议激烈争斗之时，行政机关却擅自依据这些协议作出补偿，这样的行为，实际上已经越权。

客观而言，土地管理法律法规仅仅规定征收补偿款分配给相应权利人的一般规则，未能顾及到征收补偿款分配过程中的各类情形，其中因土地权利人不明，导致征收机关不知给谁拨付征收补偿款，进而影响征收进程的事情不乏其例。

因此，《广州补偿办法》创设这一条款，意图就在弥补土地管理法律法规未针对青苗及地上附着物所有权人存在争议的情形遗留下的短板。

但立法时没有仔细去追究为什么《中华人民共和国土地管理法》仅仅规定一般情形的原因，在《广州补偿办法》中大胆所做的创新，也就留下用力过猛的嫌疑。

行政越权弊端多

土地上的青苗及地上附着物的权利人存在争议，即便存在争议的权利人签订分配协议，有时也未必能解决问题，因为还可能发生合同纠纷。

《广州补偿办法》规定按照“合法协议”确定补偿对象的规则，可能在具体执行中会产生一些我们意想不到的情形，而不得不引起我们对这一条款的反思。

首先，该条款中要求征收机关在发放补偿款时，对于签订协议且对补偿款分配有约定的情形下，需要判断相关权利人签订的协议属于“合法协议”。

判断一份协议是否合法，必须通过仲裁或者诉讼的方式才能确定。

要求征收机关在征收过程中判断一份补偿款分配协议是否合法，实在是勉为其难。

其次，征收机关虽然按照自己判断确认的“合法协议”和权利人签订补偿款支付协议，相关权利人仍可能因为“合法协议”产生争议。

争议的最终结果如果和征收机关确认的权利人出现差异，必然会导致征收机关和自行判断确认的权利人签订的补偿款支付协议也出现错误，最终浪费行政资源。

再次，土地权利人因为征收款分配产生争议，如果经仲裁或者诉讼程序，最终确定的权利人并不是征收机关支付补偿款的权利人。

真正有权的土地权利人去向无权领取补偿款的其他主体索取补偿款，民事诉讼不一定会予以支持。

土地权利人仍只能直接向征收机关主张补偿。

而征收机关对真正的土地权利人补偿后，还需要向原来错误领取补偿款的主体索还已发放的款项，征收机关自己使自己陷入到循环的诉讼当中，得不偿失。

宋静律师认为

关于征收补偿款的发放，《中华人民共和国土地管理法》只是在第四十八条规定征收土地应当予以补偿，对于补偿款的如何发放并无专门的规定。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》中才有所提及。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十二条第二款规定：“地上附着物和青苗等的补偿费用，归其所有权人所有”。《中华人民共和国土地管理法》的规定，看似比较原则，但无疑是最稳妥的。

征收补偿中的青苗及地上附着物补偿归权利人所有，放之四海而皆准。如果权利人存在争议，权利人之间自行选择适当的途径先解决彼此之间的民事争议亦无不妥。

征收机关履行征收补偿职责，仅限于发放补偿款。

当权利人发生争议时，征收机关完全可以通过提存，或者支付给争议主体的上一级村委会的方式，完成土地管理法要求的“先补偿，后征收”的征收步骤，而不必等待权利人之间的争议必须得到解决后，再支付补偿款。

如果自行判断所谓的补偿权利人，即可能出现判断失误而陷入被动之中。

因此，《广州补偿办法》第三十二条第二款“青苗、地上附着物的补偿对象为其所有权人。

所有权人存在争议的，按照相关权利人签订的合法协议确定，协议未约定的，由双方协商确定，协商不成的，可以依法申请调解、仲裁或者提起诉讼”的规定，应当修改为“青苗、地上附着物的补偿对象为其所有权人。所有权人存在争议的，由双方协商确定，协商不成的，可以依法申请调解、仲裁或者提起诉讼”才更为稳妥，也可以避免浪费行政资源和司法资源，提高征收补偿的效率。