2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，自2009年5月1日起实施至今已有17年之久。随着经济形势的不断变化发展和国有企业改制进程的不断推进，部分企业国有资产管理规定已经滞后于现实的法律规制需求。

本次修订草案聚焦权责边界不清、监管效能不强、基础制度不足等影响国有企业改革发展的突出“痛点”“难点”问题，对原有的企业国有资产监督管理制度进行了针对性优化，固定了国有企业改革过程中突破性、标志性成果，与《企业国有资产交易监督管理办法》等制度相衔接，不仅有助于国有资产监管制度进一步适配新时代国企改革发展要求，充分发挥国有企业的经济战略支撑作用，也从制度设计层面为进一步深化国企改革提供了立法引领和保障。

2026年4月27日，《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）提请全国人大常委会会议首次审议，以下将结合《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）以及本次修订草案，通过对比分析方法浅析新时代国有资产监管制度建设趋势所向。

《修订草案》第一条规定：“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导和战略支撑作用，促进社会主义市场经济发展，根据宪法，制定本法。”，较之《企业国有资产法》增加了“根据宪法，制定本法”，明晰了企业国有资产法的立法依据以及在整个法制体系中的效力位阶。

《修订草案》第三条规定：“企业国有资产管理和监督工作坚持中国共产党的领导，坚持人民至上，坚持和完善社会主义基本经济制度，坚持推动国有经济高质量发展。……”，以及增设的第四十条规定：“国有独资公司、国有资本控股公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论企业重大经营管理事项，支持企业的组织机构依法行使职权。”，以上规定与《中华人民共和国公司法》第一百七十条规定：“国家出资公司中中国共产党的组织，按照中国共产党章程的规定发挥领导作用，研究讨论公司重大经营管理事项，支持公司的组织机构依法行使职权。”相衔接，进一步突出了党的领导对国有企业资产管理和监督工作顺应新时代潮流发展的重要引领作用以及对企业重大经营管理事项的决策把控作用。

《修订草案》第三条规定：“……国家推进国有企业的改革和发展，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学为基础，健全国有企业经营机制和内部治理，完善中国特色现代企业制度，形成有效的激励约束机制。”，进一步明确了国有企业改革和发展的基础原则为“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”，基本路径及目标为“健全国有企业经营机制和内部治理，完善中国特色现代企业制度，形成有效的激励约束机制”。

1.补强监管依据

较之《企业国有资产法》第四条，《修订草案》第六条在“国务院和地方人民政府依照法律的规定，分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责，享有出资人权利”之前增加了“基于国家对于企业国有资产的所有权”的规定，呼应《企业国有资产法》第三条“国有资产属于国家所有”之规定，进一步明确了国务院和地方人民政府作为国家权力机关的执行机关——代表国家对国家出资企业履行出资人职责、享有出资人权利的法理依据。

2.扩充监管主体

《修订草案》增设第十一条规定：“国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构履行企业国有资产监管职责。国有资产监督管理机构不行使社会公共管理职能。国务院和地方人民政府其他部门、机构在各自职责范围内负责涉及企业国有资产监管的工作，加强工作协同。……”，明确了国有资产监督管理的主体为各级人民政府设立的不行使社会公共管理职能的国有资产监督管理机构。

《修订草案》第十四条规定：“……国务院和地方人民政府根据需要，可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。代表本级人民政府履行出资人职责的机构、部门，以下统称履行出资人职责的机构。履行出资人职责的机构开展国有资本分级投资运营，可以按照公平竞争原则和成本效率原则，委托其他机构履行相关出资人职责。”，赋予了履行出资人职责的机构，即国务院和地方人民政府设立的国有资产监督管理机构或经国务院和地方人民政府授权的其他部门、机构，可以按照公平竞争原则和成本效率原则委托其他机构履行相关出资人职责，扩大了履行出资人职责的机构范围。

3.确立监管体制

《修订草案》第十条规定：“ 国家对经营性国有资产实施集中统一监管，建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制。国家建立健全国有资本委托代理机制，完善国有资本投资运营机制，保障国有资本安全稳健运行，提升国有资本价值创造能力，对国家出资企业实行分类管理，完善责任追究制度，落实企业国有资产保值增值责任。”，明确了经营性国有资产监督管理的原则为“集中统一监管”；对国家出资企业的监督管理原则为“分类管理”，并创造性地引入了“国有资本委托代理机制”这一概念，进一步增强了国有资产监督管理体系中权利义务传递链条的正当性和衔接性。

4.强化财务监管

《修订草案》第二十二条将《企业国有资产法》第六十七条规定的“按需”采取审计措施的规定修改为“定期开展”审计，确立了审计常态化监管模式。

同时，《企业国有资产法》第六十七条规定：“通过国有资本控股公司的股东会、股东大会决议，由国有资本控股公司聘请会计师事务所对公司的年度财务会计报告进行审计”，《修订草案》第二十二条将上述规定修改为：“履行出资人职责的机构应当定期委托会计师事务所对国有独资公司、国有资本控股公司的财务会计报告进行审计，了解经营业绩，防范财务风险，维护出资人权益。”，通过赋予履行出资人职责的机构对国有资本控股公司的定期审计权，既加强了对国有资本控股公司的监管力度，亦有助于履行出资人职责的机构更加直观地了解企业经营状况、防范财务风险。

5.明确追责机制

《修订草案》增设了第二十三条，规定：“国家建立健全国家出资企业违规经营投资责任追究制度。国家出资企业管理人员在经营投资中违反规定、未履行或者未正确履行职责，造成国有资产损失或者其他不良后果的，由履行出资人职责的机构追究相应责任。履行出资人职责的机构开展违规经营投资责任追究，可以通过现场检查、谈话询问、查阅复制资料、审计评估等方式进行调查核实，涉及的有关单位和个人应当协助配合。履行出资人职责的机构在核查违规经营投资有关线索、事实、损失情况时，可以商请监察机关、公安机关、金融监管部门等有关单位予以协助。”，通过建立健全违规经营投资责任追究制度、明确调查核实方法，给国有企业的经营投资行为带上“紧箍咒”，避免草率、违规、随意作出经营投资行为，维护国有资产安全。

同时，《修订草案》还增设了第二十四条尽职免责条款：“履行出资人职责的机构应当建立健全国家出资企业管理人员尽职免责制度。

国家出资企业管理人员执行职务造成国有资产损失或者其他不良后果，但不存在损害企业利益的主观故意或者重大过失，未牟取私利，作出经营投资决策前已经充分获取信息，并有合理理由认为决策符合企业最大利益，且决策程序不违反法律、行政法规的强制性规定及公司章程的，不予追究相应责任。国家出资企业管理人员及时采取有效措施减少、挽回企业国有资产损失并消除或者显著降低不良影响的，可以从轻、减轻或者免除处罚。”，尽职免责制度与违规追责制度相辅相成、宽严相济，在管理人员尽职尽责的前提下适当免除或减轻其投资损失或决策产生不良后果的责任，不仅可以增强管理人员尽职尽责的信心，避免“紧箍咒”异化为“束缚”，还可以避免滋生消极怠工的不良情绪。

1.完善横向监督

《修订草案》第五条较之《企业国有资产法》第三条增加了“全国人民代表大会及其常务委员会对国务院行使企业国有资产所有权情况实施监督。”，第九十六条增加了“……建立健全企业国有资产管理情况报告制度……”，从制度层面将国有资产自行政体制内部监管扩展到权力机关的外部监督，亦契合了国有资产的根本属性——国家即全民所有。结合《企业国有资产法》第十五条规定：“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。……”，共同构建了“履行出资人职责的机构”——“本级人民政府”——“本级人民代表大会”的横向系统监督体制。

此外，《修订草案》还增设了第九十九条：“国务院和地方人民政府财政部门依法牵头组织对国家出资企业开展财会监督，加强涉及企业国有资产的财务信息管理。”，结合《企业国有资产法》第六十五条规定的审计机关的审计监督，共同构成了多层次、多维度的横向监督体制。

2.明确纵向监督

《修订草案》增设第十一条规定：“……国务院国有资产监督管理机构对地方人民政府的企业国有资产监管工作进行指导和监督，制定或者会同有关部门制定企业国有资产监督管理的规章、制度。”，《修订草案》第十二条规定：“国务院国有资产监督管理机构会同有关部门具体负责企业国有资产基础管理制度的制定。”，上述规定明确了国有资产纵向内部监督体制——国务院国有资产监督管理机构统管全国企业国有资产监管工作，对地方人民政府的企业国有资产监管工作进行指导和监督，并会同有关部门制定相关规章、制度。

3.细化监督要求

《修订草案》第十九条规定：“履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。履行出资人职责的机构应当按照国家有关规定，定期向本级人民政府报告有关企业国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析的情况，包括净资产收益率、总资产报酬率、营业收入利润率等反映国家出资企业经营效益的指标情况。”，将履行出资人职责的机构定期向本级人民政府报告的“国有资产总量、结构、变动、收益等汇总分析情况”，细化为包括净资产收益率、总资产报酬率、营业收入利润率等反映国家出资企业经营效益的指标情况，进一步明确了国有资产监督管理过程中效能评价的关键指标。

《修订草案》第七条规定：“本法所称国家出资企业，是指国家出资的国有独资公司、国有资本控股公司以及国有资本参股公司。”，将国家出资企业的类型限缩为公司制企业，删除了《企业国有资产法》第五条规定的“国有独资企业”。

“国有独资企业”指的是由国家单独履行出资人义务的非公司制企业，应属于营利法人中的其他企业法人，通说中一般认为指代《中华人民共和国全民所有制工业企业法》第二条规定的“全民所有制工业企业”，即依法自主经营、自负盈亏、独立核算，财产属于全民所有的社会主义商品生产和经营单位。国家依照所有权和经营权分离的原则授予企业经营管理，企业对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利；企业依法取得法人资格，以国家授予其经营管理的财产承担民事责任。

随着国有企业公司制改革的不断推进，“国有独资企业”这一概念的现实载体正在逐渐消失，且《中华人民共和国全民所有制工业企业法》已于2026年3月12日通过《中华人民共和国主席令》（第七十三号）被废止，因此《修订草案》删除“国有独资企业”这一概念符合国有企业改革现状与需求。

1.引领与托底

《修订草案》第九条规定：“国家建立完善国有经济布局和结构调整机制，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，优化国有经济布局和结构，提高国有经济的整体素质。”，相较于《企业国有资产法》规定的“关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域”，《修订草案》补充了国有企业产业布局和发展的另两大聚焦趋势：1.关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域等；2.前瞻性战略性新兴产业，有助于进一步提高国有资产引领经济发展的战略引擎作用，充分发挥国有资产的战略稳定作用。

2.聚焦主业

《修订草案》增设的第二十一条规定：“履行出资人职责的机构根据国民经济和社会发展规划，明确国有独资公司、国有资本控股公司的主要业务领域，建立健全对企业主要业务领域的管理机制。”，聚焦主责主业不仅符合国有企业改革发展的主要目标，亦有利于增强企业核心功能、提升核心竞争力。上述条款进一步明确了划定国有独资公司、国有资本控股公司主责主业范围属于履行出资人职责机构的职责，既避免了权力混淆、互相拖延的僵局状态，亦有助于尽快推动国有企业完成非主责主业经营模块的剥离，集中力量发展主责主业，充分承担社会责任。

《修订草案》第十七条规定：“履行出资人职责的机构应当向国有独资公司委派或者向国有资本控股公司提名国有股权董事，可以向国有资本参股公司提名国有股权董事，并提供必要条件保障国有股权董事依法独立行使职权。国有股权董事应当将其履行职责的情况和结果及时报告委派或者提名机构。履行出资人职责的机构应当建立健全国有股权董事制度，对国有股权董事加强选拔培养和履职管理，完善考核评价机制。”创设了国有股权董事一职，将对国有企业资产监督管理从股东会层级下沉至董事会，增加了履行出资人职责的机构加强国有企业资产监督管理、预防国有资产减值贬值的有效路径。

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