2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过的《中华人民共和国企业国有资产法》，自2009年5月1日起实施至今已有17年之久。随着经济形势的不断变化发展和国有企业改制进程的不断推进，部分企业国有资产管理规定已经滞后于现实的法律规制需求。

本次修订草案聚焦权责边界不清、监管效能不强、基础制度不足等影响国有企业改革发展的突出“痛点”“难点”问题，对原有的企业国有资产监督管理制度进行了针对性优化，固定了国有企业改革过程中突破性、标志性成果，与《企业国有资产交易监督管理办法》等制度相衔接，不仅有助于国有资产监管制度进一步适配新时代国企改革发展要求，充分发挥国有企业的经济战略支撑作用，也从制度设计层面为进一步深化国企改革提供了立法引领和保障。

此前已经从国家出资企业的设立、治理、人员选任层面，对比分析了《中华人民共和国企业国有资产法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）与原有的《中华人民共和国企业国有资产法》（以下简称“《企业国有资产法》”）的制度设计异同，接下来将从国家出资企业重要经营活动的角度进一步分析国有资产监督管理制度建设的趋势。

上篇：诺臣原创 | 浅析新时代国有资产监管制度建设趋势——基于《企业国有资产法（修订草案）》（上）

中篇：诺臣原创 | 浅析新时代国有资产监管制度建设趋势——基于《企业国有资产法（修订草案）》（中）

1.新增重大事项

在国家出资企业层面，相较于《企业国有资产法》第三十条，《修订草案》第五十六条对国家出资企业重大事项类别的列举在原有的“合并、分立、改制、上市， 增加或者减少注册资本，发行债券，进行重大投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产”的基础上增加了“制定和修改章程”，公司章程作为公司治理体系的制度基石，列入国家出资企业的重大事项是应有之义，亦是与《中华人民共和国公司法》第六十六条“……股东会作出决议，应当经代表过半数表决权的股东通过。股东会作出修改公司章程、增加或者减少注册资本的决议，以及公司合并、分立、解散或者变更公司形式的决议，应当经代表三分之二以上表决权的股东通过”相衔接的必要举措。

在国有独资公司层面，相较于《企业国有资产法》第三十一条，《修订草案》第五十七条同样增加了“制定和修改章程”作为重大事项的主要类别之一。同时，还将原有的“发行债券”这一单一的融资行为扩展为“制定发展规划和重大投资计划”，加强了对国有独资公司发展和重大投资行为的监管。

此外，《修订草案》第六十六条还将《企业国有资产法》第三十八条规定的国有独资公司、国有资本控股公司对其所出资企业的重大事项的管理办法制定权下沉至地方人民政府，一方面有利于因地制宜，结合不同地区的经济发展和国家出资企业情况制定区域性管理办法，另一方面也增强了法规、政策文件对实践的指导意义。

2.投融资监管

在投融资监管方面，《修订草案》第六十一条、第六十二条将《企业国有资产法》第三十五条、第三十六条笼统规定的“国家出资企业”明确为“国有独资公司、国有资本控股公司”，有助于国有资本战略引导和激活民营经济的活力，助力优质民营企业健康发展，亦与《修订草案》第十五条相呼应，暗合分层管理的重要原则。

此外，《修订草案》第六十三条增加了国家出资企业承接政府经营性投资项目的产权登记要求，具体为：“国家出资企业承接经营性政府投资项目，应当加强经营风险防控，按照国家有关规定，及时确认增加的权益，进行产权变动登记。”，有利于明确国有资产流向，增强经营风险控制。

3.民主管理要求

相较于《企业国有资产法》第三十七条，《修订草案》第六十五条通过将重大事项决策须经民主程序的国有出资企业类型明确为“国有独资公司、国有资本控股公司”，在制度层面明确了对国有独资公司、国有资本控股公司重大事项民主决策程序的责任要求。

4.终止经营要求

《修订草案》新增第六十八条规定：“国有独资公司、国有资本控股公司因解散、被宣告破产或者其他法定事由需要终止的，应当依法处置企业财产，妥善安置职工，并办理注销登记。”，从制度层面明确了国有独资公司、国有资本控股公司终止经营所需要履行的主要义务为依法处置企业财产、妥善安置职工、办理注销登记。

1.无效交易类型

《修订草案》第六十四条将《企业国有资产法》第七十二条规定的无效交易类型从“在涉及关联方交易、国有资产转让等交易活动中，当事人恶意串通，损害国有资产权益”扩展至“在涉及关联方交易、 企业资产交易等活动中，当事人恶意串通或者以虚假意思表示实施相关行为，损害国有资产权益”，一方面可以与《企业国有资产交易操作规则》《企业国有资产交易操作规则》等法律法规形成动态协同的规制体系，另一方面也充分适应目前交易类型的多样化、发展性，将阴阳交易类型纳入无效交易范围，有利于加强国有资产交易监管，避免国有资产流失。

2.关联交易监管

（1）扩展关联方

相较于《企业国有资产法》第四十三条，《修订草案》第六十九条将关联方由原本的“董事、监事、高级管理人员及其近亲属，以及这些人员所有或者实际控制的企业”，扩展至“董事、监事、高级管理人员及其近亲属，上述人员直接或间接控制的法人、非法人组织， 以及具有可能导致公司利益转移关系的其他法人、非法人组织或者 自然人。”，一方面适配目前经济主体类型的多样性，另一方面补充了关联方判断的兜底标准“具有可能导致公司利益转移关系的其他法人、非法人组织或者自然人”，有助于加强关联交易监管，避免国有资产流失。

（2）增加禁止类型

《修订草案》第七十条在《企业国有资产法》第四十四条的基础上，增加了“不得违反公平竞争原则将交易对象限定为关联方，不得进行导致或者可能导致国家出资企业被关联方侵占利益的交易。”作为禁止交易类型。同时，将国有独资公司、国有资本控股公司与其所 出资企业进行的交易，也纳入了关联交易监管机制。以上举措有利于通过穿透式监管维护全国统一大市场的建立健全，促进国有资产保值增值。

（3）明确审批程序

相较于《企业国有资产法》第四十五条，《修订草案》第七十一条明确了，国有独资公司与其所出资企业进行交易，包括但不限于订立财产转让或借款协议、提供担保、共同出资设立企业、投资，须经履行出资人职责的机构同意方可实施，增强了对国有独资公司的监管力度，有利于国有独资公司的合规合法经营。

国有资本控股公司、国有资本参股公司与关联方交易的决策仍依照《中华人民共和国公司法》 和有关行政法规以及公司章程的规定，由股东会或者董事会决定。由股东会决定的，履行出资人职责的机构通过委派的股东代表行使权利；由董事会决定的，涉及的董事需要回避。

《修订草案》第六十七条删除了《企业国有资产法》第三十九条规定的“国有独资企业改为国有独资公司”“国有独资企业改为国有资本控股公司或者非国有资本控股公司”的内容，一方面符合目前国家出资企业的现实状态、固定了国家出资企业的改革成果，另一方面也与《修订草案》第七条相衔接，构成了高度协同、同步调整的制度体系。

《修订草案》第七十三条至第七十六条构建了国有独资公司、国有资本控股公司重大事项的资产评估机制。应当进行资产评估的情境主要为合并、分立、改制、转让重大财产、以非货币财产对外投资、清算，除法律、行政法规可以增设或调整需要进行资产评估的情境外，《修订草案》还新增了部门规章对资产评估情境的调整权。

资产评估应当依法委托符合条件的资产评估机构进行，涉及应当报经履行出资人职责的机构决定的事项的，还应当将委托资产评估机构的情况向履行出资人职责的机构报告。

同时，《修订草案》第七十五条在《企业国有资产法》第四十九条的基础上，增加了“不得唆使资产评估机构出具虚假评估报告”的禁止性规定。

《修订草案》第七十七条至第八十三条，将《企业国有资产法》第五十一条至第五十七条规定的“国有资产转让机制”调整为“企业资产交易机制”，一方面与现行有效的《企业国有资产交易操作规则》《企业国有资产交易操作规则》相衔接，另一方面也从基本制度层面明确了国有出资企业资产交易的主要机制。

1.重塑基础定义

《修订草案》第七十七条规定：“企业资产交易，是指依法将国家对企业的出资所形成的权益转移给其他单位或者个人，增加国有独资公司、国有资本控股公司注册资本的行为；按照国家规定无偿划转企业国有资产、增加国家对企业出资的除外。”，明确了本法所规定的企业资产交易主要指履行出资人职责的机构、国有及国有控股企业、国有实际控制企业转让其对企业各种形式出资所形成权益的行为（即通说中的“企业产权转让”），以及国有独资公司、国有资本控股公司增资的行为。

2.明确守法原则

《修订草案》第七十八条在《企业国有资产法》第五十二条的基础上，补充了企业资产交易应当遵守法律、行政法规的规定的要求，可以有效避免因制度概括性伴随的实践落地细则缺失的风险，亦是建设法治中国的应有之义。

3.明晰批准节点

相较于《企业国有资产法》第五十三条，《修订草案》第七十九条明确了履行出资人职责的机构在作出致使国家对该企业不再具有控股地位的企业资产交易决定前，应当报请本级人民政府批准。

4.完善交易机制

《修订草案》第八十条第一款、第二款明确规定：“企业资产交易应当遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则。除按照国家规定可以非公开协议方式交易的以外，企业资产交易应当在依法设立的产权交易机构公开进行。转让方、增资企业应当如实披露有关信息， 征集受让方、投资方；征集产生的意向受让方、投资方为两个以上的，交易应当采用公开竞价的方式。”，结合《企业国有资产交易监督管理办法》第三十一条规定，除经国资监管机构批准的涉及主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域企业的重组整合，对受让方有特殊要求、需要在国有及国有控股企业之间转让；经国家出资企业审议决策后，国家出资企业及其各级控股企业或实际控制企业之间因实施内部重组整合进行产权转让外，企业资产交易原则上应遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则，在依法设立的产权交易机构公开进行。

同时，《修订草案》第八十条第三款还明确了对产权交易机构的要求，即产权交易机构应当制定完善交易规则，加强交易行为管理，维护公平交易秩序，保障交易有序进行。涉及股东优先购买权的企业资产交易，产权交易机构应当保障相关股东依法行使权利。

此外，相较于《企业国有资产法》第五十四条第三款规定的应适用《中华人民共和国证券法》的交易类型——“转让上市交易的股份”，《修订草案》第八十条第四款将前述类型调整为：“上市国家出资企业的股份交易”，规制依据也从单一的《中华人民共和国证券法》调整为《中华人民共和国证券法》等法律、行政法规的规定。

5.财产交易规则

《修订草案》第八十条第五款规定：“国有独资公司、国有资本控股公司转让重大财产的行为， 适用本条对企业资产交易原则、方式、规则的规定，依照国家有关规定以及公司章程进行。”，将国有独资公司、国有资本控股公司转让重大财产的行为也纳入企业资产交易的监管机制。

6.确定定价机制

《修订草案》第八十一条规定，依法应经评估的企业资产交易定价机制为以经履行出资人职责的机构核准或备案或者由履行出资人职责的机构报经本级人民政府核准的价格为依据，合理确定交易价格。

且，相较于《企业国有资产法》第五十五条，《修订草案》第八十一条进一步明确了履行出资人职责的机构的认可方式为“核准或备案”。

《修订草案》新增了第八十四条至第八十七条，对国有独资公司、 国有资本控股公司参股权益的定义、原则、投后管理机制进行了系统性规定，既与2023年6月23日国务院国资委发布的经2023年第17次委务会审议通过的《国有企业参股管理暂行办法》相衔接，亦可以充分发挥市场配置资源作用、优化国有经济布局和结构。

1.明确参股定义

《修订草案》第八十四条明确，参股权益是指国有独资公司、国有资本控股公司在其所出资企业出资或者所持股份的比例不超过百分之五十且不具有实际控制权的股权投资所形成的权益。本条规定将《国有企业参股管理暂行办法》第二条所规定单一持股比例判断标准扩展为出资比例或持股比例，有效地弥补了实践认定标准的空白。

2.确立参股原则

《修订草案》通过新增第八十五条规定：“国有独资公司、国有资本控股公司参股应当有利于优化国有经济布局和结构，与企业主要业务领域有相关性，重点投向前瞻性战略性新兴产业和未来产业，推动科技创新和产业创新。”，确立了国有独资公司、国有资本控股公司的参股原则为服务国家战略与经济大局、聚焦主责主业，有效发挥参股经营投资在战略性新兴产业培育孵化等方面的积极作用。

3.明晰管理机制

《修订草案》第八十六条规定，国有独资公司、国有资本控股公司依照法律、行政法规和公司章程的规定行使股东权利；派出股东代表；提名董事、监事等人员；定期了解所参股企业的经营业绩，对参股企业进行长效管理和持续关注。

《修订草案》第八十七条要求国有独资公司、国有资本控股公司应当定期评估参股质量，并运用增持、减持或者退出等方式，加强价值管理，提升国有资本配置效率。结合《国有企业参股管理暂行办法》规定，如果国有独资公司、国有资本控股公司参股不符合战略方向、低效无效或者存在较大风险的，包括但不限于5年以上未分红、长期亏损、非持续经营的低效无效参股股权、与国有企业职责定位严重不符且不具备竞争优势、风险较大、经营情况难以掌握的参股投资等，应当依照法定程序灵活采用股权转让、股权置换、清算注销等方式，及时退出所参股的企业，防范化解风险隐患。